作為數字經濟發展的重要組成部分，2021年，我國產業數字化規模已達37.2萬億元，占數字經濟比重為81.6%，占GDP比重為32.5%。尤其是面對百年變局與世紀疫情交織疊加，產業數字化的穩增長效應愈加凸顯。無疑，產業數字化亦構成了全面建設社會主義現代化國家不可或缺的關鍵要素。然而，與發達國家相比，我國產業數字化發展不僅存在著規模上的差距，更存在著結構上的不足。“非均衡”是當前和今后較長時期我國產業數字化發展的主要特征。

中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部副主任、教授、博導李江濤認為，導致我國產業數字化非均衡發展的邏輯根源包括產業比較收益的差異化、產業數字化投融資水平的差異化、產業創新生態體系不健全、數字化人才的結構性短缺與分布不均衡，以及市場內生動力和政府治理能力的差異化等。為此，要強化欠發達地區產業數字化支持力度，加快推進農村產業數字化，協同推進大中小企業數字化轉型，健全科技和產業創新生態體系，完善數字治理體系，進而推動我國數字經濟和實體經濟融合邁向均衡發展。

產業結構視角的產業數字化非均衡發展。數字經濟與實體經濟的融合，首先表現為第一、二、三產業的產業數字化狀態。有關研究表明，近年來，我國產業數字化水平取得了較大進展。不過，無論是從三次產業間的國內比較來看，還是從各產業的國際比較看，我國數字經濟與實體經濟融合均存在較為顯著的發展不均衡不充分問題。雖然我國產業數字化正由消費領域向生產領域大力拓展，但受生產的自然屬性等因素的影響，第一產業數字化進程仍然滯后；盡管第二產業數字化滲透率正在加速推進，但較之第三產業仍處在低位水平。同時，服務業是產業數字化進程推進最快的領域，不過，近年來增速已經放緩，亟需拓展新增長動能。

另外，在世界各國紛紛大力推動數字經濟與實體經濟融合進程的背景下，2020年，全球第一、二、三產業數字化滲透率平均水平已分別增長到8.0%、24.1%和43.9%。與我國相比，除第一產業數字化滲透率低0.9%外，第二、三產業數字化滲透率分別高3.1%、2.2%。尤其是2020年，發達國家第一、二、三產業數字化滲透率分別為14.0%、31.2%、51.6%，均遠高于我國。這說明，我國數字經濟與實體經濟融合仍存在較大的發展不充分、不均衡問題。

產業組織視角下的產業數字化非均衡發展。數字化轉型是大中小企業均要經歷進而實現蛻變和升華的必修課。現階段，我國企業數字化轉型比例約25%，遠低于歐洲的46%和美國的54%，總體上屬于起步階段。造成這種狀況的重要原因之一是，企業的數字化投入不足。

具體到國內大中小不同類型的企業，大型企業數字化轉型起步早、政策支持力度大、進展快，數字化轉型已取得一定成就。然而，數字化轉型成效顯著的企業僅占16%，雖然較2020年的11%有了巨大提升，但與發達國家相比仍存在巨大差距。其原因是企業對數字技術的引入和運用尚停留在較為初級的層面，關于數字技術對提升生產效率、預測供需變化、降低成本損耗、追溯產品生產等領域的重要戰略價值缺乏深刻認識，難以通過數字技術挖掘生產經營潛力，進而弱化了數字技術的助推作用。

與大型企業相比，我國中小企業的數字化轉型之路顯得十分曲折、進展緩慢。數字化改造成本偏高、核心數字技術供給和數字化人才儲備不足、數字化轉型戰略不清晰、多層級組織模式復雜等一系列問題都在困擾著中小企業，依靠自身能力實現數字化轉型困難重重。截至2020年，我國中小企業只有10%左右實施了ERP和CRM方案，6%左右實施了SCM方案。要實現產業組織視角下數字化轉型的均衡化發展，龍頭企業、科技平臺等對中小企業的賦能、帶動作用必不可少。

區域發展視角下的產業數字化非均衡發展。在數字經濟時代，生產要素依然堅守逐利目標。在更深程度上參與國際經濟合作的東部地區與世界主要工業化國家同步開啟產業數字化進程，區域經濟發展水平在數字經濟時代進一步得到高質量的提升。同時，擁有大量傳統產業的中西部地區因數字技術通用性和數字設施普及性的提高也正在加快產業數字化進程。相關數據顯示，我國產業數字化的區域增長率分別是東部地區為84.64%、中部地區為79.89%、西部地區為68.88%，可見不同區域間產業數字化非均衡發展現象依然客觀存在。另外，由于城市群在南北維度下分布較為均衡，因此，向主要城市群集聚分布的產業數字化區域分布格局使南北差距縮小，北方地區為80.51%、南方地區為79.79%。

不同省份間產業數字化進程也存在非均衡發展現象。我國產業數字化增速最快地區基本集中在一線城市和以其為核心的城市群。東部沿海省市產業數字化的領先，得益于經濟基礎、信息技術產業基礎、政府政策和政企合作的有效推進，廣東、江蘇、北京和上海維持在前四的頭部位置。珠三角城市群、長三角城市群及京津冀地區的產業數字化進程領跑全國，三大核心城市群已經建構了良性的產業數字化循環體系，產業數字化向主要城市群集聚的分布格局基本形成。

城鄉發展視角下的產業數字化非均衡發展。數字經濟時代產生的“數字鴻溝”一定程度上影響了我國農村產業數字化進程。具體來看，農村數字基礎設施建設相對薄弱制約了農村產業數字化發展。截至2021年12月，我國互聯網普及率達73%，其中城鎮地區互聯網普及率為81.3%，農村地區為57.6%，二者之間還有23.7%的差距。城鄉之間存在的數字鴻溝阻礙了農村利用數字技術推進農村產業轉型，影響農村數字產業生態的構建，增加農民分享數字紅利的難度，致使城鄉產業數字化非均衡發展。

農村產業數字化建設內部也呈現發展不平衡態勢。就數字農業而言，當前我國數字技術在農業生產領域的應用還停留在初級階段，產業鏈上下游環節的數字化和經濟化程度較低。就農村電商而言，雖然近幾年農村電商發展迅速，但仍面臨農產品品牌建設不力、農村電商人才不足、交通運輸不發達、農產品質量標準欠缺等現實問題掣肘。地區間農村電商發展水平也各有差異，東部地區在發展規模、發展速度上均大幅領先中西部地區。2019年，東部地區實現農村網絡零售額占全國的76.6%，同比增速為19.8%，均遠高于中西部及東北地區。

政府治理與市場導向視角下的產業數字化非均衡發展。總體來看，當前我國產業數字化轉型仍處于起步階段，主要以政府主導的模式進行，“市場力量”尚未在產業數字化轉型中起到決定性作用，政府數字治理體系也有待完善，現有的治理體系和監管體系無法有效適應數字化發展的要求，存在明顯滯后性。數字經濟發展產生了一批平臺型企業，目前監管體系卻未及時跟上，現有監管側重事后行政處罰，缺乏對市場的事前有效引導，導致資本無序擴張亂象頻生。

在數字經濟時代，數據已經成為與傳統的勞動力、資金、土地等并列的生產要素，是推動產業數字化升級的重要資源。但當前我國數據要素市場化程度卻有待提升，數據要素市場尚處于發展的起步階段，數據的確權、開放、流通、交易及信息保護、信息安全防護等環節的相關制度尚不完善，已成為產業數字化轉型的重要制約因素。在數據產權歸屬界定方面，目前在制度層次缺乏統籌設計，在法律層次缺少企業數據權屬的法規，在監管層次缺乏相應平臺監管，由此產生了一系列數字侵權糾紛。在數據開放共享方面，跨行業、跨地區、跨部門數據開放共享機制尚未形成，與產業數據、行業數據融合應用不夠，阻礙了數據交易范圍和規模擴張，最終形成“數據煙囪”，導致產業數字化非均衡發展。

02

數字經濟與實體經濟融合進程中產業比較收益的差異化。當前我國各產業數字化發展水平差異較大，呈現三、二、一次產業逆向滲透態勢。這種非均衡發展狀況，根源于數字經濟與實體經濟融合進程中存在著較大差異的產業比較收益。比如，之所以第一產業數字化發展規模與滲透率遠滯后于第二、三產業，是因為其具有投資成本高而回報率低、回報周期長的特點。農林牧漁業的自然屬性，內生決定著其數字基礎薄弱，資本、技術、數據、數字人才等生產要素投入供給受限問題凸顯。第三產業數字化滲透率最高，數字化規模占行業增加值的比重最大。金融、科技等現代服務業具有高附加值、高技術性等特點，相較農業和制造業具有回報率高、回報周期較短的優勢，因此，生產要素供給充足。

2020年，第二產業數字化規模占行業增加值的比重只有第三產業的一半。當前傳統制造業數字化轉型面臨資金投入不足、軟硬件升級失衡、人才技術儲備不足等難題，這就致使盡管工業互聯網帶來的利潤空間遠高于數字農業利潤，但相對于輕資產結構、產業附加值更高的服務業，制造業的產業數字化比較收益在一定時期內仍處于低位。

產業數字化投融資水平的差異化。各地區自身經濟發展水平的差異會影響其對產業數字化的投入水平，這將直接導致各地區、各產業間產業數字化非均衡發展。從數字化投入增長幅度看，第三產業數字化投入增速明顯快于第一產業和第二產業。與2007年相比，截至2021年，全國第一、二、三產業數字化投入分別增加0.77倍、1.63倍和2.68倍，這是致使三次產業數字化非均衡發展的重要因素。從數字化投入占比來看，中西部地區更加重視第三產業數字化投入，東部地區更加重視第二產業數字化投入，經濟發達地區正在加速推動傳統制造業數字化轉型升級，經濟欠發達地區則正在加快現代服務業數字化轉型“彎道超車”，這無疑會加重區域間、產業間產業數字化非均衡發展態勢。

中小企業數字化轉型融資難。相比大型企業，中小企業普遍存在“不敢轉、不能轉、不會轉”問題。中小企業資金少、人員少、設備少，而數字化升級投資大、周期長、見效慢，需要大量前期投入；而金融機構評估認為其規模效益小、貸款管理成本高，加上目前金融服務供給與“專精特新”的企業需求不匹配，造成金融機構放貸熱情不高、中小企業融資困難，進而影響到中小企業數字化轉型進程。2022年上半年產業數字化融資總金額約46.9億元，較2021年同期的159.6億元下降了70.6%，呈現“斷崖式”下降。長此以往，大中小企業數字化非均衡發展態勢將持續存在。

產業創新生態體系不健全。隨著產業鏈、供應鏈整合的加速，競爭關鍵點已從單純的產品、技術和服務的競爭演變為產業全生態體系的競爭。但相比于發達國家，我國各產業互聯網生態建設均較為緩慢，行業覆蓋面、功能完整性、模型組件豐富性、監管有效性等方面相對滯后，大中小企業間存在數字能力鴻溝。領軍企業仍以企業內部各部門為主入口開展產業互聯網建設，產業鏈縱向橫向間業務協同欠缺；科技平臺針對用戶、數據、服務、產能等資源社會化開放的程度較低，存在“數據孤島”現象。

產業數字化人才的結構性短缺與分布不均衡。當前數字化人才的供給，難以充分滿足產業數字化快速發展帶來的人才需求。中國數字化人才缺口已接近1100萬，高素質人才的結構性短缺已成為制約產業數字化均衡發展的關鍵瓶頸。

一方面，數字化人才總儲備量少，數字化人才梯隊建設呈現兩頭小、中間大的特征，數字人才培養體系碎片化問題嚴重，致使數字人才供給的數量和質量無法滿足產業數字化發展的現實需求。目前我國數字人才主要聚集在網絡技術、信息通信技術、人工智能等前沿領域，占數字人才總數的85%以上；而在先進制造、深度分析、金融科技、數字營銷等新興技術衍生領域的數字人才存在較大的缺口，這些領域人才合計占比不足5%。同時，大部分數字人才集中在產品研發設計和運營領域，掌握企業數字化管理、先進制造流程及工藝優化、大數據挖掘與分析等領域的專業人才仍然較少。

另一方面，數字化人才分布不均衡也是產業數字化非均衡發展的重要影響因素。從區域角度看，數字經濟帶來的“馬太效應”嚴重，經濟發達地區對人才的“虹吸效應”明顯，2019年，長三角城市群、京津冀地區和粵港澳大灣區數字經濟人才凈流入分別達到20.15%、16.7%和16.17%，數字化人才的跨區域流動將進一步擴大區域間產業數字化發展差距。從產業角度看，我國數字化人才產業分布存在較為明顯的不均衡現象，2018年，第一、二、三產業吸納的數字化人才分別占9.4%、25.3%和65.3%，第三產業吸納的數字化人才占比遠遠超過其他產業，這將加劇三次產業間數字化非均衡發展。

科技與產業創新涌動下市場內生動力和政府治理能力的差異化。大中小企業數字化轉型內生動力差異化。大型企業規模大、資金實力雄厚、政策扶持力度大、技術儲備強，能夠充分認識到數字技術對于提高全要素生產率的推動作用，能夠意識到數字化轉型的必要性，因而，其數字化轉型市場內生動力較強。而相較大型企業，中小企業缺乏成熟規范的流程體系，其發展方向取決于管理者的自身經驗與能力，因此，其數字化轉型受管理者意愿影響更大。然而，管理者往往滿足于企業生產現狀、畏難于數字化轉型面臨的挑戰、遲疑于是否要迅速開展數字化轉型，加上中小企業數字化轉型面臨的數字基礎薄弱、投入大見效慢、融資難等現實難題，致使其數字化轉型市場內生動力相對較弱。

個別地方政府治理能力滯后。產業數字化轉型所產生的新生業務具有跨系統、跨行業、多主體特征，涉及的行業部門和企業組織跨界現象普遍。然而，當前大部分地區的經濟管理部門還是采用傳統條塊分割的管理機制與監管方式對新生業態進行協調、服務與監管，跨部門、跨地區、跨系統的一攬子服務和協調監管仍缺乏有效的體制機制保障，容易出現監管缺失或錯位管理現象。如在涉及互聯網反壟斷、數據治理、數據隱私保護等產業數字化衍生領域的相關法律法規和制度規范尚不健全。全國僅有少數地區出臺了針對新生業態的管理機制和監管辦法，個別地方政府治理能力不足已成為阻礙產業數字化均衡發展的關鍵因素。

03

加大對欠發達地區產業數字化支持力度，推動區域產業數字化均衡發展。提升對欠發達地區產業數字化政策支持力度。完善產業數字化頂層設計、全局規劃、發展路徑，因地施策，明確數字經濟落后地區產業數字化發展重點及與發達地區間的分工協調、產業承接、定向援助機制。強化基本保障，提升落后地區數據、技術、資本等要素供給質量和供給規模，加快數字基礎設施建設，改善產業數字化發展所需“硬環境”。完善公共服務體系建設，整合平臺、算法、服務商、專家、人才、金融等資源，降低產業數字化門檻，打造產業數字化轉型所需“軟環境”。

推動新型生產要素跨區域流動。推動數字技術從發達地區向欠發達地區轉移滲透，做好數字技術應用與推廣，降低數字技術應用成本、應用門檻，讓欠發達地區敢用、用得起數字技術。加快“東數西算”建設進程，推動數據要素跨區域流動，將東部算力需求有序引導到西部，優化數據中心建設布局，促進東西部協同聯動，帶動中西部地區產業數字化發展。

協同推進大中小企業數字化轉型，推動產業數字化均衡發展。繼續深化大型企業數字化發展。大型企業要發揮數字基礎好、技術儲備多、生產規模大、資金雄厚等優勢，構建模塊化標準化數字平臺，以從研發、生產、銷售過程中收集的大數據為動力，進行有效分析匯總，以數據照亮產品全生命周期的每個角落，真正意義上實現企業數字化轉型。積極發揮數字平臺和大型企業引領作用，搭建大中小企業協同創新機制，構建大中小企業數字化產業生態，帶動產業鏈供應鏈上下游中小企業“鏈式”數字化轉型。

積極推進中小企業數字化轉型。充分調動中小企業數字化轉型的積極性，以市場拉動和政策推動相結合為抓手，發揮政府市場合力，推動中小企業數字化轉型。加大政策支持力度，在財稅、金融、貿易便利化、適度監管等方面形成政策合力，深化“放管服”改革，完善企業數字化服務體系，激發企業數字化轉型動力和活力，分擔中小企業數字化轉型的成本和風險，暢通其數字化轉型升級過程中的堵點，解決其數字化轉型升級過程中的難點。

加快推進農村產業數字化，推動城鄉產業數字化均衡發展。強化鄉村產業數字化基礎。要夯實鄉村數字基礎設施建設，加強基礎設施共建共享，在依托“寬帶中國”戰略實現農村互聯網全覆蓋的基礎上，推動大數據、區塊鏈、5G等數字技術在農村場景的應用。要加速傳統基礎設施的數字化升級，積極構建基于數字基礎設施的數字化服務平臺，推動智慧農業、智慧水利、智能電網、智慧交通、智慧物流等領域數字化發展。構建城鄉一體化大數據平臺，實現城鄉信息互聯互通，促進城鄉數字公共資源均衡配置。

完善鄉村數字化人才培育體系。國家可以適時設立農村數字人才專項計劃，鼓勵、引導數字人才到農村去，同時，為數字化人才提供完善的社會保障，解決其后顧之憂。高校和科研院所要加快培養兼備農學、管理學、數字前沿技術等技能的復合型數字人才，推進人才鏈與產業鏈深度融合。農村要完善數字化人才的引進、培養、管理、評價、激勵機制建設，謹防數字人才“邊引進、邊流失”，促使數字人才扎根農村、服務農村產業數字化。

加大農業數字化改造力度。促進新一代信息技術與傳統農業、種植業、畜牧業、漁業、農產品加工業、農產品物流業全面深度融合，實現生產智能化、經營網絡化和管理數據化，培育發展新產業、新業態，拓展產業發展邊界。以數字技術深度賦能產業鏈、供應鏈，實現生產端、消費端、服務端的產業鏈整體數字化重塑。推動農旅融合產業項目的數字化建設，打通上下游產業鏈，實現三產數字化融合，從而推動鄉村產業數字化快速發展。

健全科技和產業創新生態體系，推動產業數字化均衡發展。完善科技創新生態體系。加強關鍵核心數字技術攻關，圍繞產業鏈、供應鏈部署創新鏈，瞄準制約產業發展的關鍵核心技術問題和共性基礎技術問題，健全“揭榜掛帥”、競爭擇優等攻堅機制，打好關鍵核心技術攻堅戰。推動產學研深度融合，構建龍頭企業牽頭、高校科研院所支撐、各創新主體相互協同的創新聯合體，推動科技、工程、產業、市場之間相互滲透融合，暢通科研成果轉化渠道，加快科技成果轉移轉化，促進創新鏈產業鏈深度融合。

健全產業創新生態體系。持續延伸數字產業鏈，拓展數字技術在三農領域運用廣度，提升制造業的數字化滲透率，繼續推進服務業的數字化滲透。強化數字技術在產品全生命周期和產業鏈、供應鏈的深度賦能，利用數字技術對傳統產業研發創新、產品設計、生產加工、倉儲物流、市場營銷、產品服務等領域全方位、全鏈條整體改造升級，對產品生產核心環節深度數字賦能，通過數字技術挖掘生產潛力，提高全要素生產率，構建基于工業互聯網的全新產業生態。

完善數字治理體系，推動產業數字化均衡發展。提升數字經濟治理水平。針對新業態變化快、創新多的特點，持續完善相關治理規則，推動規范平臺、數據、行業等的制度規則陸續出臺或落地，劃清市場行為的違法邊界，引導構建行業公約、標準規范，發揮行業協會溝通、協調、自律的效能。推動數字平臺反壟斷監管常態化發展，將平臺惡性競爭、大數據殺熟、算法歧視等濫用行為納入常態化監管，推動行業規范有序健康發展。強化數字技術在治理中的應用，推動數字技術與現有治理手段深度融合，降低治理成本，提高治理效率。

構建數字經濟現代化市場體系。夯實數字經濟市場基礎制度，加強平臺經濟、共享經濟、“無人經濟”等數字經濟新業態領域反壟斷規制，完善數據安全保護管理和個人信息保護法律制度。加快培育數據要素市場，建立數據價值分類體系，強化數據要素高質量供給，健全數據權屬界定、開放共享、交易流通、監管保護等標準和體系，對數據的使用權限、應用范圍等進行規范化監管，加大侵權處罰力度。