摘要 ABSTRACT

近年來，新經濟蓬勃興起，催生了大量的靈活就業者，亟需對靈活就業進行合理規制。我國早期的靈活就業以被動型非正規就業為主要形式，以舒緩數量型就業矛盾為目的，可以采用相對松散的規制原則。而新經濟下的靈活就業在就業動機、就業屬性、就業質量以及勞動者權益訴求等方面均已發生轉變，以主動型正規就業為主要形式，以舒緩質量型就業矛盾為目的，應采用相對規范的質量優先的規制原則。因此，必須加強對靈活就業的正規化管理，包括規范企業靈活用工，從實質從屬性角度認定勞動關系，健全靈活就業者社會保障體系等。

關鍵詞 KEYWORD

靈活就業  非正規就業  就業質量  勞動規制

作者 AUTHOR

丁守海，中國人民大學應用經濟學院教授、博士生導師；

夏璋煦，中國人民大學應用經濟學院博士研究生。

引言

就業問題關系國計民生。中國是個人口大國，就業壓力一直很大，為釋緩之，我們多管齊下，通過多種就業形式來分流勞動力，其中最常見的就是靈活就業和非正規就業。20世紀90年代，受東南亞金融危機以及國企改革的影響，就業壓力陡升，政府號召下崗人員通過多渠道實現再就業，靈活就業和非正規就業的人數猛增至數千萬人。可以說，靈活就業和非正規就業在我國就業困難時期發揮過重要的紓困功能。在發展經濟學經典教科書中，它們也常被視作通向正規就業的緩沖帶。由此，人們產生了兩個認知：第一，靈活就業和非正規就業是正規就業的補充形式，都是非標準就業，二者是等同的。第二，靈活就業和非正規就業都游離于主流就業形式之外，都是低質量的、不體面的。只要有一點辦法，誰愿意做這些呢？因此它們也是被動的。然而，當時間的車輪駛進新經濟時代后，人們發現靈活就業發生了迥異的變化，它與非正規就業之間的差異也越來越明顯。對此，可以從統計數據中管窺一斑。

一般而言，非正規就業是指“那些沒有進行工商登記，不參加社會保險，勞動關系不規范的就業形式”。基于此，在統計非正規就業時人們通常用城鎮就業人數與單位就業人數之差來表示。按這一口徑計算，2012年之后我國非正規就業人數大幅減少，從2011年最高峰的近1.6億跌至目前的1.2億左右，減少了近4000萬人。但實踐中，靈活就業人數似乎并沒有減少，反倒是迅猛增加，特別是隨著新經濟快速發展，催生了大量以網約車司機、外賣員、快遞員、網絡主播等新型靈活就業人員和崗位。僅以美團外賣員為例，2020年上半年逼近300萬人，比上年同期增加了16.4%，近六成是專職外賣員。

面對這一情境，我們不禁要問，靈活就業特別是新經濟下的靈活就業與非正規就業可以畫等號嗎？進一步，它們與傳統意義上的靈活就業有什么區別？這些問題有重要的研究價值。因為非正規就業與靈活就業代表不同的就業語境，相應地，對這兩類就業的規制原則也會有所不同。可以說，非正規就業誕生于特殊的就業困難時期，是一種權宜的就業形式，側重于保就業數量，而相對忽視對就業質量的訴求。靈活就業源于西方國家，是一種形態更高級的就業形式，側重于追求就業的自主性和更高工資，主要訴求是就業質量。如果將新經濟下的靈活就業視同非正規就業，那么，勞動規制政策的砝碼就會傾向于就業機會而非就業質量，無法體現新時代人民日益增長的美好生活需要。近年來，我國政府工作報告反復提及要積極支持發展靈活就業，從“加強對靈活就業、新就業形態的扶持”，到“運用‘互聯網+’發展新就業形態”，再到“對靈活就業人員給予社保補貼”，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中更是明確提出要建立“多渠道靈活就業機制”，2021年中央經濟工作會議則將靈活就業人員就業問題進一步細化至“勞動用工和社會保障政策”方面。由此可見，新經濟下靈活就業群體的勞動規制問題已經上升至國家戰略層面，成為當前亟需解決的重點問題。因此，有必要從理論層面科學辨析新經濟下靈活就業的內涵，并與非正規就業進行合理區分，從而為靈活就業群體勞動規制原則的準確適用奠定理論基礎。

靈活就業的傳統內涵與數量型規制原則

厘清靈活就業與非正規就業之間的關系，首先要從二者的誕生背景和概念入手。

非正規就業是最早由國際勞工組織針對發展中國家出現的一種就業現象而提出的概念，意指那些“勞動關系在法律或者實踐中不受國家勞動法、收入所得稅制度、社會保障制度保護以及某些就業福利（如解雇提前通知、解雇費、帶薪年假和病假等）或權利缺失”的就業形式，主要包括非正規部門就業和正規部門中的非正規就業。所謂非正規部門是指那些低報酬、無組織、保障差、不穩定、規模小的生產部門或服務單位。從概念上看，非正規就業側重于就業的合規性，主要看就業部門是否為非正規部門以及勞動者是否被勞動法律法規所覆蓋。

靈活就業誕生于已經實現工業化的發達國家，是由于新興產業發展和信息通信技術進步而產生的一種就業形式，主要集中于高技術勞動力。如美國西海岸的“硅谷”地區，利用非全日制就業、在家就業等靈活的就業形式可以讓從事知識密集型工作的勞動者獲得創新的自由，提高工作效率。一批具有技術專長的從業者一般不受制于固定工時制工作，只接受別人臨時邀約以獲取更高的小時報酬，就業模式高度靈活，職業流動性大，他們通常是在短期約定中完成任務，然后轉向下一項目。由于發達國家的這種靈活就業形式工作報酬更高，能夠滿足就業和自由的雙重需求，因此，吸引了大量技術性勞動者主動選擇靈活就業。更重要的是，發達國家由于具備比較完備的社會保障制度和就業管理體系，因此它們的靈活就業具有正規就業的屬性，現實中它們也幾乎并不認為自身存在非正規就業。

中國大規模的非正規就業和靈活就業誕生于20世紀90年代。1992年鄧小平視察南方談話后，城市部門開放，允許農民工進城務工，中國出現了史無前例的人口流動大潮。由于城鎮勞動力嚴重供過于求，加上戶籍制度的限制使得大量進城務工人員成為既沒有勞動合同，又未被城市社會保障體系所覆蓋的就業群體。1998年國有企業改革進程加快，加上東南亞金融危機的沖擊，城市就業狀況急劇惡化，出現農村進城務工人員以及下崗職工雙重就業困難的問題。為緩解就業壓力，國家鼓勵下崗職工通過個體經營、從事家庭手工業或開辦私營企業的方式實現再就業，開始允許通過自謀職業的方式靈活就業，擺攤設點、街頭流動商販紛紛出現。可以說，這一階段的非正規就業和靈活就業有效解決了中國的就業問題，在就業困難時期國家關注的焦點主要在于就業數量的增加，就業數量讓位于就業質量，相應地對于勞動者權益的保護也趨于弱化。由于這一階段靈活就業集中于非正規部門，勞動者不被勞動法律法規所保護，因此，中國早期的靈活就業屬于非正規就業。

總的來看，發達國家的靈活就業主要集中于高層次勞動力，他們是為了獲取更高的小時工資、滿足自身需求而主動選擇的就業形式，就業質量高且正規。我國的靈活就業誕生于就業困難時期，是在無業可就的情況下被動選擇的結果，是一種以犧牲就業質量為代價的低質量的非正規的靈活就業。從歷史角度看，中國過去所出現的靈活就業屬于非正規的靈活就業，但發達國家的靈活就業由于具有完善的社會保障體系，屬于正規的靈活就業。

新經濟下靈活就業的內涵變遷與質量型規制原則

如果說中國過去非正規的靈活就業是在就業困難時期的一種權宜之計，是適應中國經濟發展處于較低階段、勞動者對就業質量訴求處于相對較低狀態而產生的一種就業形式，那么隨著中國經濟發展進入全新階段，社會主要矛盾由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，勞動者對就業的要求不僅是就業機會，還有更高層次的就業質量訴求。新經濟下的靈活就業在就業動機、就業屬性、就業質量以及勞動者保障訴求等方面已經發生轉變。

首先看靈活就業動機的轉變。傳統的靈活就業是特殊時期的特殊產物，是勞動者為取得就業機會，獲得基本勞動收入而做出的被動選擇。如果市場不存在進入障礙，這些靈活就業者會傾向于進入正規部門就業。隨著人們生活水平的提升，勞動者的就業動機也相應地改變。他們選擇靈活就業不再限于生存需求以及稀缺的就業崗位，而是為實現工作自由、收入更高、體現自身人力資本價值等多目標訴求而做出的主動選擇，是在多種就業形式下基于自身效用最大化的最優決策。美團研究院相關報告顯示，當前三成以上的靈活就業者有穩定工作，僅以靈活就業作為補充收入來源；就選擇靈活就業的原因而言，32.1%的靈活就業者是為了鍛煉能力、拓寬路子，29.5%的靈活就業者希望通過自由職業最大化發揮才能，認為靈活就業時間自由、收入高的比例分別達24.7%和21.0%，僅有7.3%的靈活就業者是因為找不到固定工作而選擇。可見，勞動者選擇靈活就業更關注展現自身特長，拓寬成長邊界，更重視工作的靈活性和自主權，不再是無業可就情況下的被動妥協，而是在多種選擇下的理性安排。

其次看靈活就業屬性的轉變。過去的靈活就業主要存在于非正規部門，被主流的勞動法律法規所排斥，因此具有典型的非正規屬性。新經濟下的靈活就業依托于規模龐大的互聯網平臺，單位正規。以外賣平臺為例，它們通常對配送員的派送時間、著裝和佩戴標識、進入和退出以及獎懲制度等方面都有明確規定，相當于傳統公司的管理模式。盡管這些平臺從業者當前仍然面臨社會保障問題，但這主要是新就業形態超出傳統的勞動管制框架所致，而不是被主動忽視。目前，多地政府相繼發文維護新就業形態勞動者權益，新修改的《工會法》也提出積極推進新就業形態勞動者入會工作，這說明新經濟下的靈活就業已經向正規屬性轉變。

再看就業質量的轉變。就業質量是勞動者對就業滿意度的主觀感受，它是薪酬待遇、工作環境、工作時間、工作自主性等多維度變量綜合作用的結果。傳統的靈活就業缺乏自主權，勞動者不僅相對于資方處于弱勢地位，與穩定就業者相比也處于劣勢地位，無論從工作薪酬還是工作環境來看，質量都不高。新經濟下的靈活就業以強大的互聯網平臺為依托，供需雙方借助平臺的海量數據進行自主選擇，這意味著勞動者選擇靈活性的工作是綜合考慮各種因素之后的理性決策，其在勞動收入、工作自由等方面相對于過去具有更高的評價，是一種更高質量的就業。特別是在共享經濟下，企業可以通過“眾包”的形式，將平臺設計、營銷轉播、軟件開發、科技服務等工作分解，借助互聯網平臺（如豬八戒網）快速匹配勞動者，勞動者在完成任務后獲得相應的報酬。這種就業模式多為技術性工作，它實際上已經接近發達經濟體的靈活就業。

更重要的是，隨著新經濟的發展，靈活就業者對勞動權益的訴求也發生了轉變。傳統的靈活就業者主要由生存性、臨時性的自營職業者組成，由于規模較小，很難被國家政策所關注。特別是在就業困難時期，政府不得不放松對勞動者權益保護的訴求以提供更多的就業機會，對靈活就業者來說，更需要一份有收入的工作，其自身對勞動權益問題也沒有過多關注，那么對于企業，當然也不會主動調整對勞動者權益的保障。可以說，當時對勞動保護的訴求并沒有形成統一的社會呼聲。隨著靈活就業規模的持續擴大，新型的靈活就業向更加主動、更加正規、更高質量方向轉變時，這種屬性就必然要求社會提升對靈活就業者勞動權益的保護。對于政府部門來說，當下就業的矛盾已經由就業數量轉向就業質量，因而關注的焦點也相應地轉向對勞動者權益保護和社會保障的提升，企業也不能無視靈活就業者的合法權益。這也是如今靈活就業者權益受到侵犯時會引起社會廣泛關注的主要原因。

綜上所述，我國早期的靈活就業多為被動型、非正規的就業，是以犧牲就業質量為代價換取勞動機會，這種屬性就決定了過去無論是政府還是勞動者自身都在一定程度上降低了對勞動者權益的訴求。與之相比，新經濟下的靈活就業是在多種就業形式下的理性選擇，是以高質量就業訴求為代表的新型主動型、正規的靈活就業，這也必然要求政府、企業等各方主體都加強對靈活就業的正規化管理，轉向更加高質量的勞動規制原則。

新經濟下靈活就業的規制建議

新經濟下的靈活就業具有責任主體模糊、勞動關系更加隱蔽、就業形勢更加復雜多變等新的特點，使得那些在傳統工廠制基礎上建立起來的勞動保障體系面臨嚴峻挑戰，很多以勞動關系為前提的社會保障制度難以覆蓋靈活就業人員。另外，也有人擔心，以平臺就業為代表的新型靈活就業只是簡單地利用就業者的體力，而無法為其提供經驗積累，長此以往，靈活就業者的人力資本將無法增值，工作與收入的可持續性難以保障。因此，政府作為社會公共事務的管理者，必須加強對資本方的管制，更好地平衡資本和勞動之間的關系，協調好各方主體的責任邊界，完善靈活就業人員的社會保障體系，提高靈活就業人員的可雇傭能力。

（一）規范靈活用工，警惕風險層層轉移

如今靈活就業人員在勞動時間、工作地點、工作內容的選擇上更加靈活，表面上約束減少了，但實際上很多平臺企業都有嚴格的懲罰制度，對勞動者的控制和監督更加嚴格。因此，靈活就業人員與平臺企業之間的勞資權利關系名義上是平等的，而實際上處于失衡狀態。最為典型的是外賣行業，為在規定時間內完成任務，避免被罰款，外賣員搶時間、闖紅燈等現象時有發生。此外，也要注意到一些平臺企業服務層層外包、風險逐層轉嫁的問題。這些企業通常與第三方勞務派遣公司合作，從而避免與勞動者直接建立勞動關系。當出現勞動糾紛時，由于企業責任邊界模糊，常常出現實際用工單位、第三方公司等多方主體之間相互推卸責任的現象。而靈活就業者由于相對松散，又缺乏談判能力，往往很難獲得相應的賠償。

因此，要實現靈活就業的健康發展首先應對靈活用工企業進行規范化管理。作為平臺經濟的主要受益者，平臺企業應當承擔相應的社會責任，保障平臺就業者的基本權益，如限制最長的工作時間，實行合理獎懲制度，為勞動者提供相應的保險等。政府需要針對新就業形態的特殊性，進一步完善最低工資制度，確保勞動者的基本收入。同時，加強對平臺企業的監督，在相關立法過程中充分考慮靈活就業者對勞動權益的訴求，以健全的法規制度保護靈活就業人員的權益。

（二）結合靈活就業的新特點，從實質從屬性角度認定勞動關系

新經濟下靈活就業的雇傭關系更加隱蔽，從屬關系也更加模糊。因此，對于靈活就業者與用人單位之間勞動關系的認定存在諸多爭議。以平臺就業為例，不同平臺從業者、同一平臺不同類型從業者與平臺的關系往往都不盡相同。鑒于平臺就業者與平臺間關系的復雜性，對于勞動關系的界定不能一概而論。有觀點認為，對于勞動關系的判斷應當區分不同用工形態，那些與平臺簽訂勞動合同的屬于勞動關系，“眾包”模式則屬于民事合同關系，整體“外包”模式則由第三方公司承擔用工主體責任。這里不再討論已經與單位簽訂勞動合同的情況，因為這類靈活就業者受到勞動法的保護。實際上，對于沒有與平臺簽訂勞動合同的從業者，判斷雙方是否具有勞動關系需要綜合考慮各種因素，不能因為沒有勞動合同而簡單否認勞動關系的存在。隨著新就業形態的出現，應該從實質從屬性角度改進對勞動關系的認定。例如，平臺企業雖然不直接對服務過程進行管理，但實際上是由消費者的評價結果以及與評價相聯系的薪酬制度間接約束平臺從業者的行為，通常平臺從業者對平臺定價機制和獎懲制度也沒有討價還價的余地，只能服從規定，其本質仍然是平臺企業對平臺服務者服務質量的控制，與傳統企業并無實質差異。另外，在實際考察中，平臺服務者提供的服務是不是平臺業務的組成部分、工作時間的長短以及是否為主要收入來源等也應成為判斷二者是否具有勞動關系的重要因素。國外的案例也表明，是否具有勞動關系的核心在于所屬企業是否有權控制勞動者工作的各個環節。如2015年美國加州法院判決Uber與車主之間為勞動關系，2016年英國勞動法庭也做出雙方為雇傭關系的裁決。

總的來說，對勞動關系的判定應該更加注重是否具有實質從屬性，需要綜合多方面因素考慮。當然，在這一過程中還要避免勞動關系的過度泛化。

（三）降低靈活就業人員參保障礙，適時開發新的保險產品

當前對于靈活就業勞動關系的認定往往是在勞動者權益受到傷害后對責任主體的界定，是一種事后補償機制。現實中部分企業會利用法律監管漏洞，“合法”轉嫁責任。因此，必須進一步完善社會保障制度以加強對靈活就業者的保護。

目前靈活就業人員的社會保障存在諸多障礙。首先是靈活就業人員參保條件限制。多數地區對靈活就業人員的參保有戶籍限制，即靈活就業人員只能在戶籍地參保，但現實中多數靈活就業者卻是異地就業，無形中降低了靈活就業人員的參保積極性。盡管當前政府已經開始研究放開靈活就業人員參保戶籍限制，但靈活就業人員工作地點變動頻繁，如不能銜接好靈活就業人員的社保轉接問題，將會減弱政策實施的效果。

其次，靈活就業人員的參保費較高。我國的社會保障體系是建立在傳統工廠制基礎上的，單位與勞動者簽訂勞動合同形成勞動關系后，用人單位依法為員工購買社保，企業和員工個人共同承擔費用。對于靈活就業人員而言，參保費用完全由個人承擔。以靈活就業人員參保職工保險為例，他們需要承擔的個人職工基本養老保險和醫療保險的繳費比例分別在20%和10%左右。對于勞動收入不穩定的靈活就業人員來說，較高的參保費用也限制了其參保意愿。

最后，靈活就業人員的保險種類有限，最需要的工傷保險覆蓋不足。在現行的社會保障制度下，靈活就業人員基本只能參保醫療和養老保險，個別地區如北京市可以參保失業保險。對于工傷保險，按照社會保險法規定是由單位繳納，而靈活就業人員與單位沒有簽訂勞動合同，也就沒有法律上相對應的單位，因此在目前的社保體系下無法繳納工傷保險。但靈活就業人員往往又是最需要工傷保險的群體。以平臺就業為例，相關統計顯示外賣員是交通事故的高發群體。對于這類問題目前主要是通過購買商業保險解決。例如，美團、餓了么等平臺要求眾包騎手每日開工前必須購買意外險，每日3元從當天的傭金中扣除，但這類意外險賠償金額、賠償范圍有限，并且每日3元的保費按照一年計算也超過一千元。總的來看，意外險保費高，賠償有限，很難兜底靈活就業人員的風險。要有效解決靈活就業人員的工傷保險問題，可以從兩個層面展開。一是建立社會保障體系與勞動關系脫鉤制度。按照人社部《工傷保險條例》的規定，目前受理工傷認定的前提是勞動者與用人單位存在勞動關系，因此，靈活就業人員要購買工傷保險就必然要求社會保險與勞動關系脫鉤。二是開發新的工傷保險。工傷保險又稱職業傷害保險，現有關于職業傷害保險試點的思路主要是從平臺企業、保險公司和政府三方合作的角度展開，即平臺企業購買商業保險、保險公司適度讓利、政府加大支持。這一政策的出臺可以有效解決靈活就業人員參保職業傷害保險的難題，但也要注意到靈活就業人員職業變動頻繁，不同用工企業之間保險的銜接也是需要考慮的問題。針對靈活就業人員就業靈活的特征，可以將以上思路進一步擴展，探索由靈活就業人員自行購買、商業保險公司給予優惠、政府適當補貼的方式。

總之，完善靈活就業人員的社會保障制度應從兩個方面著手。一是提高效率，即需要降低靈活就業人員參保難度，清除參保障礙以提高靈活就業人員參保的積極性。二是實現社保“擴員”，推進社會保障制度與勞動關系脫鉤，適時開發針對靈活就業人員的職業傷害保險，滿足靈活就業人員對工傷保險的需求。

（四）加強人力資本積累，提高靈活就業者的可雇傭性

隨著就業觀念的轉變和新經濟的發展，越來越多的勞動者主動選擇靈活就業形式。不可否認，靈活就業在穩就業和保居民就業中發揮著重要作用。令人擔心的是，以平臺從業者為代表的靈活就業人員，雖然在短期內能夠獲得相對滿意的收入，但是這些行業的進入者多為年輕人，大多從事體力勞動，從長遠來看，隨著年齡增長，若沒有專業技能就很容易被新進的更為年輕的勞動者所替代，就業的可持續性難以保障。因此，多方主體應加強對靈活就業者的人力資本投資，改善勞動力市場環境，提高靈活就業者的可雇傭性。

提高可雇傭性是一個長期過程，需要企業、政府和靈活就業者等多方主體的共同努力。企業可適當開展對靈活就業人員的職業技能培訓，給靈活就業群體一定的職業晉升通道，讓富有經驗的靈活就業者發揮自身優勢，進入更高質量的工作崗位。對于企業來說，靈活就業者技能的提升，人力資本價值的實現也會提高其對單位的忠誠度，有利于穩定靈活用工隊伍。總的來看，這樣既有利于企業發展，又能促進靈活就業者就業質量的提升。對于政府來說，一方面，通過財政補貼、稅收減免等方式，對企業開展的有利于靈活就業的活動加大支持力度，但是在這一過程中要避免對企業的過多干預；另一方面，要抓好勞動力市場信息系統建設，時刻關注勞動力市場的供需變化，為靈活就業者提供富有針對性的技能培訓，降低靈活就業的進入門檻，同時引導勞動者改變就業觀念，強調技能是勞動者就業能力的決定性因素。為此，政府應在勞動者職業生涯規劃的各個階段進行引導，既要重視學校的職業生涯規劃教育，為勞動者走向社會把好第一道關，又要為勞動者提供有針對性的就業咨詢服務。對于靈活就業者自身來說，要有大就業觀，樹立終身學習的理念，充分意識到只有提高自身的技能水平，才能增強自己參與競爭和抵御風險的能力，從而適應不斷變化的勞動力市場和技術進步。

結論性評語

傳統觀點認為靈活就業基本等同于非正規就業，不但難以解釋現實中非正規就業規模下降，新經濟下靈活就業快速攀升的現象，而且可能導致人們對勞動規制政策理解的偏差。因為若將靈活就業視為非正規就業，那么勞動規制原則將忽視對勞動者權益的保護，與當前社會主要矛盾的轉變不符。從歷史角度看，我國的靈活就業誕生于就業困難時期，是以犧牲就業質量為代價換取就業機會的低質量、非正規的靈活就業，這種屬性就決定了無論是政府還是勞動者自身都弱化了對勞動者權益保護的訴求。隨著中國經濟進入全新階段，如今的靈活就業在就業動機、就業屬性、就業質量以及勞動權益保護訴求等方面都已發生轉變。新經濟下的靈活就業是以高質量就業訴求為導向的主動型、正規的靈活就業。這種轉變就必然要求政府、企業等各方主體注重對靈活就業者勞動權益的保護，加強對靈活就業的正規化管理，采取更加規范的就業質量優先的勞動規制原則。

由于新經濟下的靈活就業責任主體更加模糊、勞動關系更加隱蔽，就業形式也更加復雜多變，因此，在未來一段時間內加強對靈活就業的正規化管理會面臨多重任務，既要規范企業用工，合理認定勞動關系，又要為靈活就業人員建立全方位的社會保障體系，提升靈活就業者的可雇傭性，確保靈活就業人員工作和收入的可持續性。