不是錢的問題

  《新理財》：當前融資方面存在哪些問題？

  王守清：實際上，對PPP來說，所有的融資方式、融資產品都可以用，不同之處在于PPP涉及到強勢的政府和廣泛的公眾，這就使得它要考慮很多相關的內容。也就是說，PPP項目的融資不是簡單地從銀行貸款就可以了，涉及很多問題，與法律體系、合同體系、信用體系、能力建設等密切相關，其中有四個核心問題尤其需要關注。第一，有限追索的問題。其本質是風險分擔，而風險分擔本質上是各參與方特別是政府的信用問題。所以我在2014年就說中國要推PPP，宏觀層面的成功因素，首先要依法治國。這個問題中央已經提出來了。第二，地方政府要有信用。第三，金融體系要改革。這兩年金融機構雖然也熱衷于學PPP，但至今對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統放貸無異，國際PPP項目通行的有限追索項目融資在國內不是不可能，但很難實現。第四，能力建設。現在政府和金融機構都缺少PPP專業經驗和人才，也缺少具備全過程全方位集成能力特別是有運營意愿和能力的投資主體。

  《新理財》：就PPP本身融資來說，最大的難題是什么？

  王守清：現在一個PPP項目要找到資本金不難，貸款也不難，但要做到有限追索項目融資才難。對社會資本而言，特別是從民營企業的角度考慮，把一個項目總投資20%-30%的資金作為資本金砸進去，與政府簽定期限長達10-30年的合同，剩下的資金通過貸款等方式實現，風險是非常大的。若是失敗，要優先還債，資本金有可能血本無歸。所以一般來說，國際上PPP項目都是基于項目融資，即通過項目本身的收入（來自于使用者、政府或二者）、資產和合同權益通過合同安排等來分擔風險。如果項目失敗，也只是本項目的項目公司破產，而社會資本的母公司不會受太大牽連，即金融機構對母公司的追索是有上限的。這是國際上特別是發達國家PPP和發達國家投資者到發展中國家投資PPP的通行做法。

  國內金融機構對PPP項目一直很慎重，要求社會資本的母公司完全擔保，甚至要求政府擔保。另外，因為PPP完全取決于合同來分擔風險，金融機構也很擔心萬一地方政府不守信用怎么辦？財政部對此采取了一些措施，比如推出示范項目、成立1800億元的PPP基金，以及兩會期間國務院今年又批復給國家開發銀行1.2萬億PPP專項基金等，除了引導項目投資導向，引導地方規范運作PPP，同時也是給項目和地方政府增信。

  《新理財》：現在PPP各主體在能力建設方面是什么情況？

  王守清：政府和金融機構都缺少PPP專業經驗人才，而且有些參與項目的動機有問題。

  雖然中央部委和各地政府組織了很多培訓，也請官員和專家做了很多培訓，但過去很多是宣傳，而稍微專業一點的培訓機構的培訓班的聽課人員，大都是具體辦事人員而非有決策權的主管官員。很少有人真正理解PPP的內涵和精髓（PPP涉及面很廣，需要復合型人才），錯誤以為PPP是萬能鑰匙，只要可以上項目就想方設法包裝成PPP，當然不排除有一些是懂裝不懂的官員。而且一些準經營性或公益性項目需要政府買單，即使有財政承受力評估，有“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”的要求，但因PPP項目投資大，而這一支出有限，導致地方政府在實際操作中想法設法規避。另外，PPP需要多個部門協作，一些地方由財政部門或發改部門主導，這些部門各有所長，也有所短，協調不利則難以順利推進。

  對金融機構來說，傳統融資模式對能力要求不高，放貸只需要有資產抵押、信用抵押或擔保即可，而要做基于項目收入的有限追索項目融資，則要求金融機構必須懂行業，能判斷這個項目是不是確實可行（可融資性）。金融機構由于歷史形成的人才結構和知識結構缺陷，如不了解工程建設與運維管理，尚沒有能力準確評估一個項目是否具備可融資性。

  社會資本方尤其是央企和地方國企，缺少項目全過程、全方面的集成能力，且不太愿意跟其他企業合作；他們參與PPP，絕大多數都希望短期退出，直接間接地變相要求地方政府擔保最低或固定回報率。

  好消息是，雖然最初真正懂PPP的人不多，但學得很快。這兩年我去講課，咨詢與律師行業去聽課的人很多，有人甚至聽了兩遍，最多的聽了五遍（我都不好意思了）。經過2014年推廣、2015年實干，我感覺今年咨詢和律師已經成長起來了。

  我的看法是，推廣PPP是必須的，這是國際趨勢，但如果我們沒有具備復合型能力的人才，市場化程度也還沒有到位，推得太猛是可能出問題的。

  具體問題分析

  《新理財》：怎么看地方成立的各類PPP產業基金？

  王守清：首先，無論什么樣的基金，最終都是要賺錢的。產業基金，顧名思義，有“產業”兩個字，應該對特定項目的行業非常了解，如環保基金對環保行業很了解。現在又有政府的支持，比如財政資金做劣后級，引入金融機構和社會投資者等的資金。問題是，國內產業基金經理大都不太懂行業，而且產業基金的融資成本要高于商業銀行貸款，更重要的是，這些產業資金大都是短期投資，很多進入PPP是明股實債，往往要求合同寫明回報是多少，即使是股權也要求回購，一開始就想好了怎么退出，這對PPP項目可能不利。

  國外產業基金一般是長期投資，項目建設期和運營期的投資都是事先安排好的，而且有動態的概念和做法，比如主動二次融資和被動二次融資。所謂主動二次融資，是指一個項目沒有建成之前，風險是最大的；一旦建成開始運營穩定了，項目收入穩定了，風險也就小了，所以SPV一開始可以不用長期貸款，也不要貸那么多資，建成后再融資，融資成本就降低了。所謂被動二次融資，是說發現市場沒有當初設想得那么好，項目現金流出問題了，不得已要重新融資。

  簡而言之，主動二次融資，是為了利用項目建成后風險降低來降低融資成本；被動二次融資屬于風險管控事后補救。

  在這個問題上，英國政府也吃過虧。投資者按照最初的預測成本與政府簽定合同，結果二次融資后成本大降，使得社會資本沒從項目本身掙到錢，反而通過二次融資獲利豐厚。當然，二次融資在國外能做成主要是因為二級市場發達，而我國的二級市場還沒有發展起來，不過發展方向是對的。

  《新理財》：PPP項目的資產產權、經營權和收益權能否用來融資？

  王守清：PPP項目的資產產權一般是不能給社會資本用來融資的，只能給經營權，這是由于PPP項目提供的是公共產品或公共服務，但也要具體情況具體分析。打個比方，購房者向銀行貸款，如果不還貸，房子歸銀行所有，銀行可以拍賣處置。但對于路和橋這種公益性強的公共項目，政府如果把其產權交給社會資本，社會資本抵押或質押給金融機構貸款，一旦不能還本付息，路和橋就歸金融機構所有，會帶來很多問題。因此在PPP中應用最早和最多的BOT模式下，就只給經營權而不是產權。不過另一些項目，如水廠或電廠，也有把產權給社會資本的，但也只是有限產權，其目的是讓社會資本融資，而且給了產權，就必須SPV監管帳號，必須限制資金的使用等。

  我國政府曾在這方面出過問題。一家民營企業投建污水處理廠后，運營不下去，要求政府回購。當時人們都認為污水處理廠是民營企業投建的，產權應該歸企業。從商業屬性出發，這個邏輯沒錯，但污水處理是公共產品，政府給社會資本的產權，一定有特定的期限、特定的范圍和特定的目的，終極產權仍屬于政府。從這一要求看，社會資本沒有達到政府的要求，即便血本無歸，政府也沒有很強的理由回購，當然，這里涉及很多法律問題，目前有空白。

  另外，雖然中央部委近年的文件已明確可質押經營權和收益權給金融機構，但物權法未明確可質押；即使可以，如何辦理登記？是否可以轉讓？而且，因為銀行法不允許銀行經營，即使允許，銀行也不會經營。再如政府投資建設時產權是國家的，做TOT模式，產權要移交給社會資本，這與國資委的相關要求也是沖突的，即TOT涉及的資產讓渡文件不匹配等。

  總之，產權是個非常復雜的問題，這個問題一定要在PPP立法上解決，不然推行PPP會很難。

  《新理財》：能否介紹一下您提到的金融機構參與PPP的三種具體融資模式？

  王守清：這三個模式不是我首先提出來的，我是記錄整理再加上我個人的理解和解讀。

  第一種是A+B模式。A為工程公司，出90%的資本金和貸款，允許快進快出（類似BT）。工程公司出資高，是因為做完項目后，工程公司能通過工程款收回大部分投資；B為運營公司，出10%資本金和貸款，要考慮長遠的維護運營。這是一個優勢互補、產業鏈集成優化的組合模式。這種模式在現實中很多，但不同類型的項目一定有不同的股東，且不同的股東占的股份是有規律的（有相對固定的比例），以此出發，90%的要求對某些類型如運營成本占比高的項目可能太高，對工程公司風險較大。

  第二種是股+債+貸模式。即小股大債，就是投資者和金融機構共同出資本金，但金融機構持有的股份不是同股同權，只通過賺取利息承擔相應風險，類似于夾層資金，實現項目全過程風險分擔。這種模式只適用于好項目，需要嚴格規范運作，政府須公布財政收入與債務并增信。這里的“股+債”就是明股實債，債則是真正的貸款，不太符合財金[2015]57號文件的精神。

  第三種是工程企業與產業基金組成聯合體。產業基金控股，工程企業完成建設，解決資本金問題；產業基金負責融資，解決降低融資成本的問題；政府提供擔保、必要回購和補貼承諾。注意：政府為投資者提供融資擔保目前多是違規的，合規的擔保則是非融資擔保和支持，比如政府給予金融機構直接介入權，在SPV不能還本付息時可以接管SPV和項目。對于回購，3年期左右的回購本質就是BT，更長期特別是10年期左右的回購是可以的，關鍵是這個期間企業有在經營項目、承擔維護運營責任，否則就是拉長版BT。

  《新理財》：為何要提出讓有實力的融資平臺公司提供各種支持？

  王守清：融資平臺公司即城投公司是國有企業，現在政府不能為PPP提供擔保，但與政府債務脫鉤的平臺公司可以提供擔保，也可以參股SPV。這是在我國特有的政治和文化下的一種緩沖措施。以前外商來華投資，我們常常建議他們找當地對政府有影響力的國企合作。這是因為僅靠合同，一旦政府違約就上法庭，后果會很嚴重。國企能在其中起到緩沖的作用，如政府不能及時支付可以讓國企代為支付。這其實也就是我講課時常提到的——做PPP也要講政治，不能讓政府沒有面子下不了臺階。

  需破除外部阻礙

  《新理財》：根據上面介紹，實際上很多外部因素影響了PPP的融資和推進？

  王守清：是這樣的。比如在當前環境下，僅靠一個部門來推動PPP而其他部門不配合，項目會很難推進，效率低。我一直建議，要想順利推行PPP，最好上層成立一個有形的行政機構，如果成立不了，成立一個無形的部際協調機制，財政部、國家發改委都可以牽頭，但一定是他們和其他行業主管部委都參加。地方上則應該由主管的市長或者副縣長牽頭，成立一個由所有相關職能部門參與的工作小組。這個小組就相當于一個協調機制，平時各部門負責自身該做的事，不懂之處可以找咨詢機構，咨詢機構向小組匯報；所有問題小組成員都要拿主意，包括是否符合法律法規、操作流程等。之后將實施方案和合同草案上報市委常委決策和本級人大通過。此外，這些協調機制還有利于很多其他問題的解決，比如不同部門的觀念問題、部門政策統一問題、法律法規協調問題、財政政策透明問題、稅收問題等。

  在推進PPP時，財政部的大方向是對的，其中三個手段非常重要：一是財政承受能力評估，二是物有所值評價，三是PPP綜合信息平臺。其中第三個最關鍵，有利于公開和公平，財政部提出，任何PPP項目，只要不錄入綜合信息平臺，財政原則上不安排支出，這對規范PPP是很有效力的。當然，也要看信息公開到什么程度。我認為合同文本和財務數據（特別是產品/服務的單價）也要公開透明，只要公開，即使業外人士不看，業內人士會看，我們研究人員也會看，看了就可以評論、指出問題。因此，我覺得今年起的PPP項目會更規范地運作。

  來源：本文原載于《新理財》（政府理財）2016年第2/3期。