自去年以中央決策層重點推廣PPP模式以來，各級政府對PPP模式投入了極大熱情和興致；然而，現實很骨感，出現剃頭挑子一頭熱之虞：各級政府對PPP熱情高漲，但社會資本則顯得相對冷靜，據媒體報道，截至目前，各級政府推出的PPP項目中，與社會資本達成初步意愿的僅占六分之一左右。

　　其實，當前社會資本對PPP模式的冷靜是正常和理性的。首先，目前社會對PPP模式的認知存在明顯的誤區，一些社會資本、專家學者，甚至一部分政府部門，把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉基建融資模式，尤其是4月宏觀數據再度佐證中國經濟持續回落的勢頭并未有效扭轉，PPP模式更被誤導為投資刺激工具和政策安排。鑒于當前中國經濟正在歷經前期刺激消化和陣痛期，加之上一輪刺激計劃中許多投資項目缺乏嚴格的可行性研究而倉促上馬，這加重了社會資本對PPP項目的可行性與有效性的疑慮。

　　事實上，把PPP模式理解為新的融資安排從認識上看并不正確，盡管PPP模式客觀上帶有向社會融資的效應，但PPP的本質是更高效地滿足社會對公共產品和服務的訴求，更有效地利用好政府財政資源，以及遵循經濟社會規律，深化改革和促進政府職能的轉型，并更清晰地厘清政府與市場邊界。

　　當前國務院大力推廣PPP模式，本質上是推動一場新的公共產品和服務變革。在大力推廣PPP模式之前，在公共產品和服務方面，公共財政更多地用于基礎設施建設等硬件性投入，如政府投入的許多資源，實際上成為了鋼筋水泥組成的形象工程，未有效形成居民亟需的公共服務和產品的有效供給，更談不上公共財政效用的最大化。而通過推廣PPP模式，公共產品和服務就可走出政府自產自供的封閉格局，并逐漸采取向社會購買的方式，這不僅可降低公共財政資源的沉淀，而且使其具有了杠桿化效應。因此，如果能夠切實有效地推進PPP模式，可使其成為公共產品和服務的“供給革命”。

　　當然，這需要對公共性和公益性進行科學合理的定義，把公共性和公益性產品和服務嚴格匡定在非排他性、非競爭性和自然壟斷領域，而將可以通過市場競爭獲得合作的領域交還給市場，如醫療(包括部分非預防性公共醫療)、部分教育、部分環保和交運等，可以嘗試市場化取向，讓市場進行充分定價，提升政府采購的市場化，避免政府集運動員與裁判員于一身的角色錯位。

　　其次，政府需為PPP模式提供穩定的法律和制度秩序，使PPP模式具有法律和制度穩定性，避免基于政策推動的不穩定性。當前PPP項目大都是投資周期跨越官員法定任職周期的久期化項目，因此用全國人大立法的方式規范PPP市場秩序，比單純基于政策因素更有利于緩解社會資本對政策“朝令夕改”的擔憂，使PPP模式在法律制度層面具有穩態性，進而使社會資本有效評估PPP項目的投資風險，穩定PPP項目的損益分配，并使參與各方的權責清晰化。

　　另一方面，立法機關立法制定PPP市場規則時，應明確規定PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資本基于權責對稱履行各自職責，盡可能避免在規則制定上把政府放置在不容挑戰的主導地位。如若政府在發起的各種特殊目的公司(SPV)中占據主導地位，將社會資本置于項目配資角色，那么PPP將可能淪為單純的融資工具，削弱社會資本的參與熱情，不利于PPP的健康發展。從中央角度看，國務院再度推廣PPP，就是希望借助社會、市場力量，通過市場的自由競爭機制，提高公共產品和服務的效率和優化資源配置；而過度強調政府主導，很容易混沌化參與各方的權責，使本具有破產和風險隔離的SPV無法有效履行風險隔離的效用，導致政府事實上承擔了隱性或無限的風險連帶責任，這顯然與國務院推動PPP項目的初衷相背離。

　　第三，創新PPP產品的實現形式和交易模式，提高PPP項目的市場深度。當前的PPP項目投資規模較大，投資周期也較長，且多為非標準化和非證券化項目，這大大增加了激活PPP資產轉讓市場的難度，參與方難以有效對沖和分散投資風險。為此，在PPP產品設計上，可按照《合伙企業法》確定普通合伙人(GP)和有限合伙人(LP)的合伙人機制，抑或借鑒眾籌模式中的領頭人與跟投人機制，并根據項目的特殊性制定特定損益分配條款，用法律的形式明確各自權責；另一方面，PPP產品設計可以實行分級證券化基金模式，把參與PPP項目的各方權責與損益分配機制，內銜至PPP產品設計中，使PPP具有硬約束。同時，不論是合伙人制、領頭/跟投的眾籌模式，還是分級基金模式等，都應力爭對PPP項目進行證券化、標準化處理，使其可在股權和金融交易所交易，提高PPP項目的市場深度和市場交投活躍度，為PPP創造動態優化投資者結構和運營機制環境，為投資者提供用手投票的機制。

　　總之，當前中央決策層大力推廣PPP，并不是將其單純作為政府融資工具看待，也并非要將其作為穩增長的刺激工具來使用，而是寄望PPP能夠撬動公共服務變革，創新公共產品和服務供給模式，緩解公共產品和服務的供需矛盾，并在公共和公益領域探索政府與市場的新邊界。各級政府唯有樹立起新的改革認知，立足改革創新政府行政理念，才有助于PPP項目真正“適銷對路”，激發社會資本的參與熱情。

　　蘇亮瑜(越秀金控集團副總經理，金融研究所所長)