PPP和項目管理專家、清華大學教授 王守清

  PPP并非新興概念

  PPP是Public-Private Partnership的縮寫。在國際上，依據其字面含義，指的是“公私合作伙伴關系”。但在中國的實踐中，與政府合作、代表商業力量的一方，不乏國企或混合所有制企業，故也有學者認為“政企合作”的表述更準確。而目前官方確認的說法，則是“政府與社會資本合作”。

  雖然私營企業參與提供公共產品或服務已有很長的歷史，但PPP術語的出現在國際上是1997年，但在我國熱起來不過是近年來的事情，在此之前人們廣為使用的術語是Concession(特許經營)、BOT(Build-Operate-Transfer)、PFI(Private Finance Initiate)等。BOT是1984年土耳其總理奧扎爾提出的，“土耳其是現代社會最早應用BOT的國家，而我國1984年簽約的沙角二期電廠是有文獻記載的全球第一個成功移交的BOT項目。不過，沙角二期電廠當時不是國家級批準而是省級(廣東)批準的項目。我國國家級批準的第一個BOT項目是1996年的來賓二期電廠。

  當時間進入上世紀90年代初期，全球的公私合作項目迅猛增長，并于1997年達到頂峰。“我國則從九十年代中后期開始應用BOT特別是BT(Build-Transfer)模式。”王守清說，“但是BT模式中存在較大問題。” 于是，2012年底，財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會四部委聯合下發了財預[2012]463號“關于制止地方政府違法違規融資行為的通知”。雖然它主要是規范地方政府融資行為，不是專門針對BT，但是對于BT卻影響很大，幾乎做BT的路都堵死了。

  我們現在所談的PPP，更多的是廣義的，即只要是企業獲政府授權，出錢出力與政府合作，提供本該由政府投資提供的基礎設施和公用事業等公共或準公共產品或服務(注：后文統稱公共產品)，都可以叫PPP。

  而國際業界對PPP的定義開始是偏狹義的，即政府和企業長期合作提供公共產品，但政府不是直接行政干預，而是通過政府在項目公司占有股份等商業方式，來干預項目運作，以保證公眾的利益，共擔風險，共享收益，同時體現契約和商業精神。

  這輪財政部力推PPP，是由城鎮化進程的巨大需求推動的，特別是基礎設施和公用事業(注：后文統稱基礎設施)。地方政府財政支出壓力加大，而之前地方政府的債務已經高企，難以為繼。因此，從中央到地方政府，都在積極鼓勵社會資本進入基礎設施等領域，參與投資和運營，即PPP。也就是說，PPP將為基礎設施提供重要的資本和專業支持。

  PPP的意義有哪些?首先，PPP可以提升公共產品的效率和服務水平，發揮企業的能動性和創造性;其次，PPP更重要的意義，在于轉變政府管理方式，從參與提供基礎設施的全過程，變成對該過程進行規制，更關注產品、服務和價格，發揮市場力量;最后，PPP可以部分緩解政府資金短缺問題(特別是通過PPP經營性項目)用社會資本提前建設，提前受益，促進經濟發展，提高人民的生活水平。

  做PPP，政府不是把工作完全甩給企業，也不能逃避特定性質項目的支付/補貼責任，而是要轉變管理方式和重點，嚴格監管產品質量、服務水平和價格等。因為提供公共產品的終極責任是政府的。另外，PPP項目有政府支付、用戶支付、用戶支付加政府資源補償(注：政府資源，如錢、地、旅游、礦，等等;政府資源補償：Resource Compensation，RC)三種，只有后兩種能減輕政府財政支出，特別是當期財政支出。政府不能全部依賴PPP解決財源問題，對需要政府支付或補償的PPP項目做多了，政府會形成大量長期債務，或損失資源。

  下列情況則不屬于PPP：私營部門不承擔運營責任的服務合同，不論采用何種支付機制(因此BT不屬于PPP);私營部門不承擔財務風險的管理合同;所有權發生轉移的公共資產出售或私有化(因此BOO不屬于PPP);管理權被分配給國有企業，沒有私營合作方承擔運營和財務風險。

  其實，PPP的概念和內涵一致都有不同觀點。早期的PPP一般是狹義的，因為公共產品和服務不能完全交給私營企業去做，以免影響本該由政府提供的產品和服務，但特許期協議一簽就是二三十年，萬一出問題政府又不能違約而用行政干預，因此，政府往往通過在項目公司中占有股份的方法保持一定的控制力。”王守清說，“后來，PPP則越來越廣義了，泛指政府與企業長期合作，提供本該由政府提供的公共產品或服務，作為各種具體形式(如BOT、TOT、PFI等)及其各種演變形式的統稱，至于BT是否是PPP，則仍有爭議。

  PPP在具體項目中的體現形式并不固定，需要政府和企業根據項目特點，因時、因主體、因地制宜，各方達成公平協議并保護公眾利益等即可。不過，雖然PPP并沒有固定形式，但是大致框架還是有的，就是“專業的人做專業的事”、各方(含公眾)共贏、提高效率。政府將某些專業領域的事情如運營交由最擅長的企業，把政府從繁瑣但并不擅長的具體事務中解脫出來，更關注與規制和監管，而發揮企業的能動性和創造性，比政府大包大攬會做得更專業和更有效率。以污水處理為例，在引入PPP模式之前，即采用傳統模式時，政府要投入資金，讓國企建設和運營，要考慮很多專業問題，效率不高。但是如果采用PPP模式，一方面引進社會資本，緩解了政府一下子拿不出那么多錢建設污水處理廠的問題，另一方面是政府可根據企業的污水處理達標情況及數量進行支付，如果不達標則有懲罰。因此，企業有動力好好干，因為可以多勞多得，有投資回報;政府得到了企業專業的高效服務;百姓也有了較好的環境。也就是說，政府通過PPP模式，購買了企業污水處理的服務而不是政府自己去建設運營污水處理廠。

  政府與企業簽訂PPP合同應該建立在公平公正公開的原則上，這是讓公私合作模式順利運轉的基礎。在國外，有不少成功經驗可以借鑒。

  雖然一般認為現代社會PPP最早出現在發展中國家(如1984年土耳其首先應用BOT于基礎設施項目)，但實際上全世界PPP模式運行比較規范的卻是發達國家，按APEC的看法，最好的當屬加拿大、澳大利亞等。”王守清說，“為何說其成功?因為政府(Public)、企業(Private)、百姓(People)三方都滿意，因為政府尋找的企業合作伙伴實現物有所值;企業得到投資回報，當然不是暴利;百姓享受了合理價格的服務。

  簡言之，成功的PPP項目是各方共贏、可持續的。而世界上應用PPP模式比較成功的國家中，企業追求的是長久、穩定、持續的收益，而非一時的暴利。“如果企業只想賺取暴利，不適合參與PPP，因為PPP的應用領域是公共產品和服務，政府必須考慮公眾利益。總之，PPP是長遠的事情，在特許期內有適當的投資回報，對企業就是成功的項目。

  什么樣的項目適合用PPP

  是否采用PPP，很大程度上取決于項目本身的性質，包括技術復雜性、收費的難易程度、生產或消費的規模、設施的規模等。比如，因為PPP項目復雜、談判耗時、前期費用高，就會對項目規模有一定要求，除非其PPP模式已比較成熟，各方很容易談判簽約，否則會因前期費用占項目總投資的比例過大，并不合算。

  自然資源開發是最適合做PPP的，其次是基礎設施。因為通過自身運營，可以收回投資并賺到錢。對政府而言，最應關注的是，應用PPP能否提高項目的建設和運營效率。其最典型的體現是，項目產品價格降低、服務水平提高。若不能達到這一效果，做PPP意義不大，除非是迫切需要該項目，而政府又沒錢。政府不能把PPP當做推卸提供公共產品責任的借口。

  一般而言，技術比較復雜，對設計、建設和運營全過程集成要求高的項目，通過PPP，讓企業全過程集成交付產品，比較容易提高效率、降低價格。另外，不能把PPP模式當做萬靈丹，不顧項目的特性和環境。例如，與國家安全有關、易受百姓反對的項目(如核電站)，或對項目的范圍、其產品/服務的質量和要求等不能明確界定的項目(如純軟件系統)，一般不太適合采用PPP的方式。

  什么時候做怎樣的PPP項目?從政府的資金情況看，政府在短期和長期都沒有錢時，可優先做用戶付費的PPP項目，即經營性項目，如收費高速公路、橋梁等基礎設施項目;政府短期沒錢但長期有錢時，做用戶付費加政府補貼運營的PPP項目，即準經營性項目，如污水和垃圾處理等市政/公用事業項目;政府有錢時，做主要由政府支付的PPP項目，即公益性項目，如學校、養老院和監獄等社會事業項目。

  新建項目對應模式常是BOT(Build-Operate-Transfer，建造-經營-移交)或BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建造-擁有-經營-移交);升級改造項目主要對應TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-經營-移交);還有各種演變形式，如服務外包、運營外包等。當然，這些都是廣義的PPP。

  在我國實踐中，自1990年代末以來，BT(Build-Transfer，建設-移交)形式被大量應用。BT的做法就是，企業獲得政府的授權后，出資和貸款為政府建設項目，項目建成后交給政府使用，政府一般2-4年內向企業分期支付，也就是回購。與政府投資建設項目不同的是，政府用于回購項目的資金，往往事后支付，多通過財政撥款或其他資源(如土地)補償。實踐中，因我國法規不完善、操作不規范，特別是不少地方政府不顧財政(回購)實力，最后BT造成大量地方政府債務，主要只是解決了政府缺錢建設基礎設施的燃眉之急。而且，由于企業僅參與建造，沒有參與運營，因此也沒有考慮全壽命期的效率提高。我國 BT 項目的成本是比較高的，一般比傳統模式貴10%~20%。

  2012年12月，BT模式已被中央有關部門基本叫停(見財預[2012]463號通知)。但為規避通知的限制，各地出了很多假PPP之名實為BT的所謂“創新模式”。其實，只要政府在特許權協議中，限制企業轉讓股份的時間(如最少十年)，和限定轉讓后必須持有的最少股份(如要大于20%)，這些模式就都被限制住了。本質上，這樣的做法之所以存在，還是地方官員想做政績，不想提高效率，不考慮可持續性;當然，央地之間財權和事權不對等，是宏觀層面的原因。

  依照國際慣例，投資者多是以成立項目公司(即特殊目的載體，Special Purpose Vehicle，SVP)的形式來做PPP。以項目公司的名義去貸款，則有可能實現有限追索，同時便于管理，如責權利明確、追求全壽命期績效、利于股東進出等。同時，如果政府在項目公司中占股份，則為狹義的PPP，這也是財政部目前力推的，它最適用于對國計民生較重要的項目，用商業而非行政的方法，加強對項目的控制，共擔風險，共享收益。

  評估PPP市場時投資者最關注的法規政策：選擇項目促進PPP的大方針，招投標流程和準則(誰在何時依據什么評/批什么)，解決糾紛的過程和方法(法律規章/合同細節及法律救濟)，簽約后的監管部署(部門/機制)。投資者還關注投標時間/成本、公開/公平/公正，政府如何參與和管理合作關系。

  當然，因我國金融體系不成熟和壟斷，即使成立項目公司，也比較難實現有限追索，故過去不少項目并未成立項目公司，采用混合所有制的項目公司則更少。

  路,依然漫長

  目前，我國中央政府正在大力推進PPP模式的應用，但是未來一段時間我們依然處在PPP初級階段，并將持續一段時間，這與我國本身的國情分不開，因為還有很多關鍵問題還有待統一認識并從法規制度層面予以明確。

  首先，就是PPP模式中第二個P的問題。在PPP模式中，第一個P指的是Public，即“公”，而第二個P則是Private，即“私”。而在中國，有“央企”和“國企”的存在，如果這兩者主導PPP，“那么第二個P也就變成‘Public’了。”王守清表示。既然是公對公，那么PPP模式本意中的吸引民間資金就沒有太大意義了。但是，如果排除央企和國企參與PPP，這又不符合國情。現在比較被認可的觀點是，要看簽約的國企是否直接受簽約的政府所直接管控，如果不是，則該國企可以當成是Private，因為企業也是獨立法人，也是以盈利為主要目的的;如果該國企受簽約政府直接管控，則不算Private。當然還有更多細節有待明確，如占股份的比例。

  另一個問題是，PPP簽署的合同都是長期的，一般都將持續二三十年。而其中會發生哪些變故(風險)誰也無法準確預測和完全承擔。有些事情的發生甚至會讓PPP項目失敗，讓企業、政府和百姓都蒙受損失。因此，如何動態公平地分擔風險，如何處理法律與合同糾紛，政府如何更有效地監管企業，等等。比如英國1989年通過《自來水法》成立“自來水服務監管辦公室”和“國家江河管理局”，美國的“加利福尼亞公用事業監管委員會”的建立則可以追溯到1911年“憲法修正案”建立的鐵路委員會。而我國目前尚未有相應法規和機制。另外，王守清說：“合同最好簽署動態的，如設立觸發機制，這樣即便出現變動，也可以重新啟動談判(當然事先要說好一些原則)，也應建立調節/調價機制，這樣對于雙方都有利。

  風險分擔一直是PPP模式中很關鍵的一部分。有幾條關鍵原則：

  首先，應讓最有控制力的一方去承擔相應風險。比如，外幣匯率風險應該是政府承擔，通貨膨脹也應該是政府主要承擔，而市場的供需變化則應該政府和企業一起分擔，因為只有政府更清楚一個城市或區域需要多少基礎設施。至于不可抗力，比如地震、洪水等，則應該由雙方分擔，當然，企業會購買保險。

  其次，誰控制風險的成本最低則由其承擔相應風險。

  第三，則是風險回報平衡原則，如果企業承擔了較大的風險，則可以要求更高的回報。最后，則是要簽訂動態合同(前面說過)。此外，也可以設定上下限作為觸發機制，如當盈利或損失超過某一限度，則重新談判，重新進行分配或補償。“這就像夫妻結合，不能一出問題就撂挑子離家出走，要坐下來談。

  雖PPP能幫政府解決提供公共產品所需資金不足的問題和帶來其它好處如轉移風險，但政府的招標、監管和履約成本比傳統方式增加不少，因此，若投資者不能降低項目全壽命期成本，提高效率，則應用PPP意義不大，除非政府迫于公眾需求沒錢也必須做該項目，即在要否項目和效率高低之間平衡。

  PPP法律和監管框架很重要，這也是投資者關心的，以確保PPP合同長期有效。該框架包括：允許投資者參與公共產品、允許其向用戶收費、價格/稅收等政策明確、監管框架和法律救濟制度等，關鍵是具備可預測性(!)和透明度(!)，在這些基礎上，其它細節可在PPP合同中再明確。

  對于政府來說，PPP補貼可能要持續二十年甚至三十年，所以財政部對地方政府要實施財政監管。而對于企業來說，做PPP投資不是賭博，風險要在企業的控制和承受范圍之內。總之，只有保證公平、公正、公開，才有可能保證PPP項目成功和可持續發展。

  專家簡介：

  王守清博士，著名PPP和項目管理專家，清華大學建設管理系暨清華大學國際工程項目管理研究院教授、副院長，兼全國項目管理領域工程碩士教育協作組(161所大學)組長，歐亞PPP聯絡網中方代表、亞洲城市發展中心PPP培訓導師、中國財政學會PPP研究專業委員會特聘專家、10多份國內外期刊的編委等，主要從事基礎設施/公用事業/城鎮化等項目融資/特許經營/公私合作(PPP，含BT/BOT/PFI等)的教學和研究工作，至今共發表300多篇論著，包括《特許經營項目融資(BOT、PFI和PPP)》、《特許經營項目融資(PPP)：風險分擔管理》、《歐亞基礎設施建設公私合作(PPP)：案例分析》。