中國金融監管體系歷經七十年的改革與發展，從最初只有金融管理體制的起步階段，到八十年代正式確立金融監管體制和機制，后來經過不斷地完善和變革才形成了今天的格局。考慮到金融監管體系的路徑依賴因素及中國金融市場發展情況，“三層+雙峰”將是中國金融監管框架的未來方向。同時，中國金融發展將沿著金融創新、市場化和對外開放方向發展，在防范發生系統性金融風險的前提下，擴大金融業的對外開放程度，提升中國金融業的全球競爭能力與參與國際金融的治理能力。
一、中國金融監管改革的歷程
中國金融監管體系的建立、完善與改革是基于特定的社會和經濟環境下的自然產物，既有主動因素也有被動因素，既有路徑依賴也有突破創新，既有海外借鑒也有國內特色。總體上來說，中國金融監管改革與發展的七十年，主要可以分為以下五個階段：
起步階段：金融監管的缺失（1949年—1978年）
1949年新中國建立前后，中國人民銀行、中國農業銀行和中國建設銀行相繼成立。此后，在計劃經濟體制下，隨著職能的調整，幾家銀行經歷了多次的合并與分立。這樣的經濟體制背景與金融組織結構，構成了中國金融業與金融監管發展的基礎，也逐步形成了計劃經濟體制下的特有的監管體系。當時的中國金融市場完全以銀行為主，主要經營活動是計劃撥款、貸款和存款，基本不涉及證券、保險和外匯等業務。當時的中國人民銀行是集貨幣政策、金融經營和組織管理等多項職能于一身，它對于金融體系的監管也是計劃和行政性質的。可以說，在當時的計劃經濟體制下，事實上并不存在現代通行的“金融監管”概念，金融體系的運作與管理機制也與市場經濟截然不同。因此，準確的說，當時的中國金融市場并不存在金融監管制度，只有金融管理體制。當然，在當時的經濟體制與金融發展水平條件下，這樣一種以中國人民銀行為單一主體的金融集中管理體制，保證了當時一個嶄新國家的金融體系的統一與高效，也為其日后以央行監管為主導的金融監管提供了一定的經驗、組織機構和人員方面的儲備。
過渡階段：金融監管的確立（1979年—1991年）
中國自1978年底開始實行改革開放政策，逐步確立社會主義市場經濟體制。這大大促進了中國金融業的發展，并對金融市場體制和機制提出了更高的要求。當時最突出的變化是政府相繼恢復或新設了幾大專業銀行，以及保險、信托、證券等行業的金融機構，并為規范其經營行為出臺了一些行政性規章制度。這一階段，隨著專業性金融機構從中國人民銀行中獨立出來，對于它們經營行為的規范也由內部管理變為外部監管。中國人民銀行被正式確立為中央銀行，并且成為相對獨立、全面、統一的監管機構，中國的金融監管體制和機制正式確立。但是這種監管仍然主要依賴于行政性規章和直接指令式管理。這種監管體系中各主體的地位和權力依托于行政體系，而不是由明確的法律授權形成的。
發展階段：分業監管的確立（1992年—2003年）
1992年召開的中國共產黨十四大明確提出，中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，從而為中國的金融體制改革奠定了基礎，也催生了證監會、保監會及銀監會等專業監管機構。證券法、保險法、銀行法等基本法律相繼誕生，分業監管體制也逐步確立。在這一階段，以證監會、保監會、銀監會的分業監管的體系逐步形成。中國人民銀行完全分離出日常、具體的金融監管權后，主要承擔貨幣政策，也擔負支付清算、外匯管理、征信和反洗錢等基本制度和金融基礎設施建設，對維持金融市場秩序和市場穩定起主導作用。金融監管步入法治化階段，基本金融法律體系得以確立和完善。
完善階段：機構監管的完善（2004年-2017年）
2004年以來，中國金融分業監管的體制得到進一步鞏固與完善，監管協調與國際合作也有了新的發展。在全球金融危機之后，加強宏觀審慎監管的嘗試和其他改革探索也在逐步推進。這一階段的中國金融監管改革與發展，與迎接金融全球化、金融創新、綜合化經營以及金融危機的挑戰密切相關。在此階段內，“一行三會”分業監管體制在以下幾方面得到進一步的發展和完善：一是法律體系進一步完善，對《證券法》、《公司法》等多部法律進行了修訂；二是加強監管執法和豐富監管內容，對現場檢查、行政許可、行政處罰、行政復議等行為進行了規范，并加強了對金融創新和部分跨金融領域經營的監管；三是金融監管機構之間加強了協調配合，監管機構之間建立起聯席會議制度。四是審慎性監管和功能型監管已被提到監管當局的監管改革議事日程上。
變革階段：功能監管的嘗試（2018年至今）
為有效防范系統性金融風險，進一步加強金融監管協調，2017年召開的第五次全國金融工作會議提出成立“國務院金融穩定發展委員會”，作為維護國家金融安全的常設執行機構，統籌協調金融監管政策間，部門間及其與其他相關政策的配合。同時，按照國務院機構改革方案的要求，將銀監會與保監會進行合并，這是統籌協調銀行和保險領域監管的最有效和最直接的方法，也在一定程度上適應金融業發展的新需要。除此之外，保留證監會的相對獨立也有進一步鼓勵和支持直接融資市場發展之意。在新的“一行兩會”框架下，中國人民銀行的“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”將更加清晰，更多的擔負起宏觀審慎管理、金融控股公司和系統重要性機構、金融基礎設施建設、基礎法律法規體系及全口徑統計分析等工作。各地相繼成立的地方金融監管局也將承擔起對“7+4”類機構以及一些新興金融業態的監管工作。
二、中國金融監管改革的未來
考慮到金融監管體系的路徑依賴因素及中國金融市場發展情況，“三層+雙峰”將是中國金融監管框架的未來方向。“三層”是指頂層為國務院金融穩定發展委員會，中間層為具體的金融監管機構，底層為相應的地方監管部門；“雙峰”則是指在整體的金融監管組織體系內，將具體的監管職能分為審慎監管機構和行為監管機構。我國金融監管框架調整的軌跡遵循分步實施的戰略，逐步搭建“三層+雙峰”的改革目標。首先，需要進一步做實“國務院金融穩定發展委員會”，并逐步建立其自上而下的監管組織體系及行政管理框架，在不同的層面履行金融監管協調和統籌職能。其次，在各地金融成立金融監管局的基礎上，進一步加強地方在“7+4”及互聯網金融行業的監管能力，讓基層成為發現風險，控制風險和處置風險的一線陣地，補齊“三層”中的“底層”。最后，在鞏固“三層”監管框架的基礎上，進一步健全“雙峰”模式。以銀行保險監管委員會為改革試點基礎，劃清行為監管和審慎監管邊界，通過部門的整合與拆分，做好與央行宏觀審慎職能的配合。同時，證監會也將逐步剝離其宏觀審慎與行業發展職能，主要擔負起維護市場秩序與投資者保護職責。
在金融供給側改革的總體目標下，除了金融監管框架和組織體系的調整以外，中國金融監管的改革任務仍然艱巨，主要體現在以下幾點：
一是，完善金融法律的制度體系。目前，我國現存的金融法律法規嚴重落后于金融市場的發展，法律法規實施和操作中的漏洞以及法律法規之間的矛盾沖突，給我國金融業務的開展帶來了巨大的風險隱患。就目前而言，首要任務是對幾大基礎金融法律進行重新的修訂，包括《商業銀行法》、《證券法》、《信托法》、《證券投資基金法》以及《票據法》等。其次，應盡快出臺市場亟需的法律法規，補足金融立法空白，例如《期貨法》和《金融機構破產法》等。最后，需要提升部分部門規章的法律效力，特別是在金融基礎設施、跨部門監管等領域。
二是，實現金融機構的市場化退出。雖然在我國現行的法律法規中，對問題金融機構的接管和處置都有一些明確的規定，但在實施過程中仍存在明顯的缺陷。在中國金融市場中國有金融機構始終占主導地位，發展依托政府的隱形擔保，對于金融機構退出處理還帶有較強的行政干預色彩，離市場化破產還很遠。建立健全銀行業等金融機構的市場退出機制，有效處置和妥善安排問題金融機構，事關金融業改革、開放、發展和穩定的大局。我們應該借鑒國際上有關金融機構市場退出中的成功經驗，認真研究我國金融機構市場退出的問題和障礙，完善中國金融機構市場退出的法律和制度建設。
三是，補足民間金融監管的真空地帶。民間金融長期以來缺乏有效監管，這與民間金融自身較為隱秘、形式多變有關，也反映出目前監管存在問題，需要建立一種新型的監管體制來對民間金融進行監管。首先，要推進民間金融立法，盡快出臺《非存款類放貸組織條例》及其他新興業態的監管細則。其次，要做實監管主體，建立監管協同工作機制，充分發揮多部門監管合力。再次，應嚴厲打擊各類違法犯罪活動，形成監管的高壓態勢和輿論導向。最后，健全覆蓋全社會和各業態的信用征信體系，增大信用違約成本，培育社會誠信意識，為金融服務營造良好的信用環境。
四是，創新金融監管的理念和方法。美國次貸危機后，世界各國都在加快推動金融監管體系變革，其中一個重要的方向就是調整金融監管的理念，由原來的主要關注金融市場風險轉向更關注風險處置和金融消費者權益保護。同時，隨著具有“破壞式創新”為特征的金融科技的快速發展，與之相匹配的傳統金融監管方式和方法明顯落后于現實要求。依托于大數據、云計算、區塊鏈和AI智能等新技術為基礎的創新性監管方法被各方所關注，“沙箱監管”、“監管科技”和“智能監管”等成為今后發展的重要方向和可選方案。
未來中國金融發展將沿著金融創新、市場化和對外開放方向發展，金融監管改革的主基調在于此。在金融監管改革的過程中，最重要的就是厘清市場機制與政府管制之間的界限，在防范發生系統性金融風險的前提下，擴大金融業的對外開放程度，提升中國金融業的全球競爭能力，并逐步提高參與國際金融治理能力。
(本文作者介紹：中國社會科學院金融研究所法與金融研究室副主任，兼任中國社會科學院金融法律與金融監管研究基地秘書長。)
