新冠肺炎疫情所導致的失業風險在短時間內已迅速累積，且表現形式不同于以往，更具主動性和隱蔽性，中小城市壓力更大。在政策資源有限的情況下，資源分配應優先保證保障性支出之需，留足留夠，為社會提供一張兜底的安全網。

一、失業風險凸顯，謹防保障性支出壓力陡增

疫情打亂了全世界的經濟運行節奏，并首當其沖地沖擊就業。目前來看，失業風險已在部分國家迅速累積。就以美國為例，3月份美國非農就業人數絕對減少71萬，已逼近2008年金融危機時的谷底，當時單月最多減少近80萬。

反觀中國，形勢也很嚴峻。2月份中國城鎮調查失業率陡增至6.2%，遠超過近兩年政府設定的5.5%的目標，3月份調查失業率估計還會進一步攀升。

2月份城鎮新增就業人數尚未出現絕對下降，但也基本陷入停滯，僅108萬，同比回落38%，3月份估計還會下降，甚至絕對減少。須知道，美國2月份非農就業人數尚能增加27.3萬，3月份就開始斷崖式下降。中國要謹防出現類似的運動軌跡。另一項重要指標即城鎮失業人員再就業數量也基本陷入停滯，2月份只有43萬人，同比減少1/3強。

如果疫情不能在短時間內解決，失業風險就會持續存在，甚至不斷發酵。基于目前國內外各種因素的考量，我們認為這是極可能發生的。此時，兜底政策應進入戒備狀態，預估可能出現的洪峰，做壓力測試。畢竟，在非常時期能否為失業者提供一張安全網，事關社會穩定全局。今年財政將面臨巨大的支出壓力，失業救濟和社會保障應該排在第一位，這是特殊時期底限思維的特殊要求。

美國已發出類似的警示信號。隨著疫情的彌漫，美國申請領取失業救濟金的人數已出現可怕的飆升趨勢。在3月14日那一周美國初次申請領取失業救濟金的人數還只有28.2萬人，至3月21日那一周就迅速飆升至330萬，3月28日那一周更是達到660萬。領取失業救濟金的人數開始飆升，3月14日那一周為178萬人，3月21日那一周則猛增至300萬人，增幅達69%，支出壓力凸顯。這比2008年金融危機要嚴峻的多，當時初次申請失業救濟金的人數最高峰是出現在2009年3月7日那一周，但也只有66萬。

中國應做好充分的準備，雖然現在還沒有明確的數據，但估計壓力不會小，這從一些間接的數據上可管窺一斑。就以百度“失業金領取條件”搜索指數為例，之前日均只有1000-2000，但從3月26日開始猛增至20000多。

在兜底政策中，有一類人員需要格外關注，那就是就業困難人員，特殊時期他們也更加困難。2月份就業困難人員就業數量只有15萬，同比減少34%，這應引起警惕。在七類就業困難人員中有約1/3家庭生活艱難，特別是零就業家庭、低保戶、殘障人士。他們如果無業可就，生活就會立即陷入困頓。現在全國就業困難人員大約有200萬人，目前來看，就業缺口肯定不是個小數字。在制定就業救助政策時，應先向這部分人傾斜。

二、失業出現新特征，兜底政策要重新理解失業

與以往相比，此次失業呈現諸多新的特點，甚至超越我們對失業的傳統界定。不重新審視失業的內涵，就很難對癥下藥。

首先是主動性。

這是需求端和供給端共同造成的結果。一般而言，周期性失業是被動的，是需求不足所引致的，供給端引起的失業是摩擦性的，在失業中占比小。但在此次失業中相當大一部分并不是由需求不足所引致的，而是供給端原因造成的，比如因害怕被感染而不敢去上班。

據報道，受疫情所困，美國有約4600萬高接觸服務業從業人員待在家中，無業可就。他們算失業嗎？按ILO的標準，這不算，因為失業需滿足三個條件，即調查前一周沒工作、現在正在努力找工作、如果找到工作能盡快到崗。顯然，第二條就不滿足。但他們中相當一部分人確實無事可做，沒有收入來源，如果不納入失業范疇，失業救濟、社會保障和再就業政策就會失調。

這種失調典型地表現在失業率與其他就業指標之間的沖突上。仍以美國為例，雖然3月份非農就業人數、初次申請領取失業救濟金的人數等指標已高企不下，但失業率并無太大變化，代表性的U3調和失業率只有4.4%。

類似地，中國對失業人員的定義是，16周歲以上，有工作能力而未工作，近三個月內尋找過工作且有合適的工作能在兩周內到崗的人員。現在因疫情影響而無法出門找工作的人很多，有的人甚至就沒想過出去找工作。對此，可以從百度“找工作”搜索指數大致看出來。一直以來，該指數的日均值約在10000-20000左右，2009年2月曾飆升至300000，當時隨各項經濟指標突然下行，就業需求迅速回落，但今年以來該指數一直維持在15000左右，并未明顯上升。對因疫情影響而無法出門找工作的人來說，是否納入失業統計范疇，需要厘清。

其次是隱蔽性。

中國80%以上就業是由中小微企業提供的，它們組織形式靈活，這既有好處也有壞處：壞處是勞動者權益保護不規范；好處是彈性大，經營不景氣時，老板和員工能“同舟共濟”，“共度時艱”，員工懶里懶散，老板睜只眼閉只眼；工資拖上幾個月，員工也能受得了，這是大企業比不了的。正因為如此，小企業就業比較穩定，被稱為就業海綿。面對經濟沖擊，它們一般不裁員，但要控制成本、維持運轉，只能減少工時，相應地，要降薪甚至停發工資。此時失業風險以一種隱蔽的形式出現，并被大家平均分攤。相比于顯性失業，隱蔽性失業至少保留了一份飯碗，算是一種次優選擇。政府通過各種政策鼓勵企業不要辭退員工，就是力圖把失業風險隱性化。目前疫情所導致的失業大多處于隱蔽狀態。

隱蔽性失業的典型表現就是周均工時減少。一直以來，我國城鎮就業人員的周均工時基本都維持在45小時以上，今年2月已降至40小時。

隱蔽性失業還表現在pmi從業人員指數的相對鈍化上。以制造業pmi為例，在疫情最嚴重的2月份，生產pmi指數從1月的51.3降至27.8，回落23.5個百分點；從業人員指數從47.5降至31.8，只回落了15.7個百分點。類似地，1-2月非制造業商務活動指數從54.1降至29.6，回落24.5個百分點，從業人員指數從48.6降至37.9，只回落了10.7個百分點。

基于此，目前失業風險可能比調查失業率等顯性指標所反映的程度還要大。

三、政策資源有限，兜底政策先行

面對疫情沖擊，各地出臺了多種應對措施：減稅、降費、減租、降息、暫停繳納公積金，甚至發消費券等等，不一而足。但政策資源畢竟有限，我們要把它用在刀刃上，資源分配要有輕重緩急之分。

現在所有政策的重心是保就業，從這個角度講，所有政策也都是就業政策。我們知道，就業政策分積極和消極兩種，積極就業政策的出發點是擴大就業機會，提升就業能力；消極就業政策的出發點是保證失業者的基本生活，即兜底。積極就業政策的支出是彈性的，可大可小；消極就業政策的支出確則是剛性的，少一分錢，失業者生活就沒著落。基于此，消極就業政策的支出是首先要保證的。縱覽各國歷史，每逢經濟大衰退，保障性支出政策都是先行的，防御性特點更明顯。上個世紀30年代美國經濟大蕭條時期羅斯福新政的核心就是3R政策，其中第一條就是救濟，其后才是復興和改革。

此次疫情爆發后，歐美國家普遍也進行了大力度的救濟，但形式有別：美國允許企業裁員，但為失業者提供補償金，這算直接救濟；歐盟諸國則向企業提供救濟，鼓勵其不裁員，并在停工期間為員工支付50%-80%的工資，這算間接救濟。中國的做法是兼而有之，且手段更為多樣，比如有的地方政府規定，對不裁員的企業，可以返還幾個月社保或提供就業補貼。不管用什么手段，最終政府還是要為之買單，并匯集成收支壓力。

今年受疫情影響，財政壓力會非常大。1-2月，全國一般公共預算收入為3.52萬億元，同比下降9.9%，稅收收入同比下降11.2%。財政支出缺口很大，2019年實際財政赤字率已達2.9%，逼近3%的國際警戒線。

收支壓力在中小城市更嚴重。財權與事權不對應，是近年來財政縱向失衡的一個重要表現。但中小城市的失業風險恰比大城市更高，就以調查失業率為例，2月份31個大城市為5.7%，比全國平均水平低0.5個百分點。

在此背景下分配政策資源更應突出重點，只有把保障性支出留足留夠，才能做到心中不慌。至于其他一些支出，能省的省，能交給市場解決的盡量交給市場解決。