王守清：PPP城鎮化與可持續發展

西安來了30多次，參加這么大的活動還是第一次，很高興有機會再跟大家交流。

我的題目跟肖光睿的重了，雖然我們倆沒溝通，但大家不用擔心，內容肯定不會重，之前聽過我課的就當復習一下，我也會講些新的內容。城鎮化涉及的項目類型非常多，包括基礎設施、公用事業、產業、商業、住宅、休閑等等。從戰略層面看，城鎮化有兩個方面很重要，一是靠當地政府和企業合作，即PPP，其實我一直說的是PPPPP，第4個P是指公眾，要以人為本，第5個P是指政治，要考慮特定國家特定的政治；二是城鎮化涉及很多行業、很多類型的項目，所以不管是政府通過管委會主導，還是授權讓投資者整體PPP一個城鎮化項目，一定要考慮集成，包括什么樣的項目要各做多少，這是規劃師的事，讓項目互相匹配；有的項目是賺錢的、有的是賠錢的，要做到以豐補歉；要優化開發時序，先做那些能為后來項目帶來更多溢價的項目；要實現各種項目的供需平衡。從可持續的角度看，如果一個城鎮化項目從長期而言不能做到自我融資，還需要政府的持續投入，這種城鎮化項目就不可持續。

當然，可持續的概念是分層級的，從微觀到宏觀，依次涉及材料、建筑、城鎮、地區、大區域、地球；從技術上又涉及到工程建設、使用維護、廢棄回收，還涉及到宏觀的環境、經濟、社會等各方面；每個層面和方面都有實現可持續性的手段和技術，如實現到什么程度，肯定就涉及到怎么去評價、涉及到標準。城鎮化不能一刀切也不能一窩蜂，可能應該是先試點，成功了再向全國推廣，但肯定不是簡單的照搬，一窩蜂的做城鎮化，就像一窩蜂的做PPP是不對的，應該有個試點和試錯的過程，但一定要在試錯中提高。

任何一個特定的城鎮內部涉及人口、產業和基礎設施與公用事業等配套的公共服務，他們之間有互動機制。例如，人口給產業提供勞動力和帶來消費規模，產業給人口帶來就業機會，有人有產業就必須有配套的公共服務。從投融資角度而言，特定的一個城鎮，公共服務有個供給，也有個需求，過去都是政府來提供，但在政府財力有限時就會有短缺和滯后，這時就得應用PPP，一方面提前建設，提前受益，促進經濟發展，提高生活水平，另一方面可以發揮企業的能動性與創造性，集成優化建設和運營全過程，提高效率。所謂PPP，就是投資者獲得政府的授權，用自己的錢和借來的錢，代替政府去給老百姓提供公共產品和服務。投資者自己出錢借錢就一定會精打細算去省錢，對政府來說，關鍵就是盯著他所提供的產品和服務的質量、價格和服務水平，如果符合要求，要么政府支付（公益項目），要么使用者支付，或者二者結合。

因為中國的PPP和國際上的PPP不是一碼事，所以不能簡單照搬國外的做法，但國際上的很多經驗教訓我們一定要借鑒，不要重復犯他們犯過的錯誤。當然，如果我們中國的PPP成功了，我們也可以向外輸送我們的PPP，這肯定有利于“一帶一路”，也會涉及到亞投行。我們從這個高度去理解我國為什么要力推PPP，才能有更好的戰略和更好的戰術，即要規范地真做PPP，做真的PPP。

因為PPP投資者是自己出錢又借錢，借錢肯定比政府借錢貴，所以必須通過規劃和設計的優化，考慮建設和運營，全產業的集成優化去提高效率，如果不能實現集成優化，也就很難提高效率。我們很多的地方政府官員這個思路還沒有轉變過來，還是用傳統模式主導所有的規劃和設計，把投資者可能能夠創新和優化的機會都抹殺了。當然，我們的企業即使是央企，實際上還不具備全產業鏈集成優化能力，但通過PPP可以倒逼他們去改進，轉型升級，提高競爭力。PPP中目前的確還有很多問題需要逐步的去完善，但導向和激勵很重要。如果我們不理解這些PPP的核心內涵，還是按照過去傳統的思維去做PPP，是很難成功的。

上午有專家說推廣PPP要理念先行，我的解讀就是要加強培訓，尤其是培訓市長和書記，因為教育了一個市長和書記就教育了一個地方的政府，否則，作為一個政府職能部門的領導如局長，如果市長說這個項目必須做PPP，而局長知道這個項目沒法做PPP，也不敢跟市長說沒法做，因為怕市長說不換思路就換人。其實，很多的咨詢也受不懂PPP的領導的影響，更多的是迎合領導，準備些文件，甚至規避中央的規制，根本沒有體現咨詢的專業性。這樣下去，PPP很難做好，城鎮化也難可持續發展。大家都懂的，我也不多說了。

剛才嚴院長提到的香港地鐵加物業開發，就是我剛才提到的溢價回收，用溢價回收來補貼地鐵的建運維成本，才可能實現地鐵的可持續。上午的美國一個大學教授發言中也提到了，我們是把將來50年的錢（土地出讓金）短期甚至一次性都給用完了，那以后怎么辦？國際主流的溢價回收模式，主要是兩種，一種是以美國為代表的征收土地價值稅，另一種是以香港為代表的將地鐵和沿線物業聯合開發，但這兩種方法目前在中國大陸應用都有制約，很值得研究。地鐵項目尚且如此，涉及到很多不同類型項目的城鎮化PPP項目就更復雜了，也許是最復雜的PPP項目之一。這里面有很多關鍵問題，例如，在項目層面上，政府的應如何決策？責任是什么？什么該管、什么不該管？一般來說，如果項目的產出要求不明確的，政府就該管的多一點，不僅要管結果還要管過程；還有資本金和融資的問題，投資者連項目資本金都拿不出來，還怎么做PPP投資呢？總不能空手套白狼吧，因為政府和金融機構很擔心投資者不好好干；另外就是招投標過程和評標方法，如果還是沿用過去選擇傳統模式中承包商的方法，很難找到最好的PPP投資者，選擇咨詢也很特別，如果也是最低價中標，也很難找到好咨詢的，因為智力為主的咨詢價值，不是僅僅以工作量和時間衡量的，而是以經驗、創造性和不可替代性等決定的，一分錢一分貨；還有，要做成一個PPP項目，哪些是重要的成功因素？哪些是失敗的主要原因？政府和投資者的策略是什么？最后，就是風險的識別與公平分擔，包括政府應該給投資者哪些支持，等等。

對一個城鎮化項目，政府首先要識別所需要的基礎設施項目，建立項目庫，然后在項目庫里篩選哪些應該政府出錢，用傳統模式去做？哪些可以做PPP？哪些優先做？要考慮經濟可行性、實施進度要求、預算約束，等等。我們可能考慮不夠周全，甚至有些地方政府根本不具備相應的能力和投入。總之，城鎮化中各類項目的先后、優先級非常重要，模式的匹配非常重要。

對投資者而言，也不要被忽悠了，一定要看哪個項目最適合做PPP，哪個項目最適合你的企業做?？紤]這些問題不能光從項目本身考慮，還要考慮項目所在地的優勢，產業的優勢，人力和資金等資源能匹配否，等等。

下面很快給大家看三個城鎮化的例子，第一個是說明如何規劃一個城鎮化的產業，第二個是說明如何滾動開發，即先干什么、后干什么，第三個是用動畫的方式體現滾動開發的過程（注：因為要結合PPT動畫才能理解，故略去相關速記實錄文字）。

最后提一點組織方式，對一個城鎮化項目，如果政府希望自己主導開發，就要求政府開發區官員水平很高，要考慮每個項目用什么模式，找誰去做；如果政府經驗不足，就可以考慮把這個城鎮化整體交給有經驗的投資聯合體用PPP方式開發。

好，時間關系，我就講這么多，謝謝大家！