ＣＦＯ法律小講堂：投資醫療機構的法律分析

看病難一直是困擾中國的一大難題，政府也一直致力于醫療體制的變革 。如果從1985年國務院發布《關于衛生變革 若干政策問題的報告》算起，醫療體制變革 已經經歷了20余年，雖然沒有取得實質性進展，但已成為人民群眾及有關人士長期關注的問題。不僅如此，由于醫療體制變革 也意味著醫療機構向社會資本（包括外資）開放的可能性，垂涎于中國醫療市場的社會資本也一直關注著中國醫療體制變革 的動向。

2010年11月26日，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳轉發發展變革 委衛生部等部門關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知》（以下簡稱“58號文”），確定了醫療機構對社會資本開放的變革 方向。

58號文關于醫療機構設備資本準入方面主要提出了六條措施：鼓勵和支持社會資本舉辦各類醫療機構；調整和新增醫療衛生資源優先考慮社會資本；合理確定非公立醫療機構執業范圍；鼓勵社會資本規范參與公立醫院改制；進一步擴大醫療機構對外開放；簡化并規范外資辦醫的審批程序。此外，58號文給予了非公立醫療機構在稅收、土地等方面的優惠政策，確定了將符合條件的非公立醫療機構納入醫保定點范圍，非公立醫療機構的退出政策也將得到完善。

58號文的出臺是否能對解決中國看病難的問題有所裨益還需要時間的檢驗，但由于58號文確定了對社會資本開放的原則，并給予了非公立醫療機構在稅收、土地及退出方面的種種便利，對于社會資本而言，卻是實實在在的投資醫療機構的直接利好。

對于58號文的出臺，一些醫療界的專業人士認為民營醫院的春天已經到來。可以想見，隨著58號文的深入實施以及有關配套政策的進一步出臺，醫療機構領域的投資，包括新設、并購和公立醫院改制，將日漸活躍。事實上，一些VC和PE早就開始覬覦這塊蛋糕了。

醫療機構的營利性選擇

根據58號文的規定，國家“鼓勵社會資本舉辦非營利性醫療機構，支持舉辦營利性醫療機構”。可見，相對而言，國家更傾向于舉辦非營利性醫療機構。

關于營利性和非營利性醫療機構的界定，根據衛生部、國家中醫藥管理局、財政部、國家計委聯合制定并頒布的《關于城鎮醫療機構分類管理的實施意見》的規定，非營利性醫療機構是指為社會公眾利益服務而設立和運營的醫療機構，不以營利為目的，其收入用于彌補醫療服務成本，實際運營中的收支結余只能用于自身的發展，如改善醫療條件、引進技術、開展新的醫療服務項目等。營利性醫療機構是指醫療服務所得收益可用于投資者經濟回報的醫療機構。政府不舉辦營利性醫療機構。

根據我國現有的法律規定，營利性醫療機構和非營利性醫療機構在登記和稅收等方面也存在較大差異。

（一）登記

社會資本舉辦的非營利性醫療機構，應適用《民政部、衛生部關于城鎮非營利性醫療機構進行民辦非企業單位登記有關問題的通知》的規定，在民政部門進行設立登記。從主體性質上看，非營利性醫療機構屬于非企業法人。

根據《關于城鎮醫療機構分類管理的實施意見》的規定，營利性醫療機構在獲得《醫療機構執業許可證》后，還應依法到工商行政管理、稅務等有關部門辦理相關登記手續。可見營利性醫療機構的設立登記部門不是民政部門，而是 工商管理 部門，即國家或地方工商局。從主體性質上看，營利性醫療機構屬于企業法人，且大多會采取公司制的組織形式。

（二）稅收

58號文確定，營利性醫療機構須根據國家有關規定繳納企業所得稅，但可免征營業稅。根據現行《中華人民共和國企業所得稅法》及其實施條例的規定，符合條件的非營利性醫療機構可以免征所得稅。

除上述兩點主要區別外，非營利性醫療機構一般不能作為保證人，也不能以其醫療設施作為抵押，而營利性醫療機構則無此限制。此外在投資者退出機制方面也有不同。

營利性醫療機構和非營利性醫療機構本質上并不存在優劣之分，投資者應根據自身的特點和目的確定投資于營利性或是非營利性醫療機構。實踐當中，即使是以獲利為目的的社會資本投資于醫療機構時，也未必一定會選擇營利性醫療機構，非營利性機構也可能成為他們的選擇。其原因在于，非營利性醫療機構具有稅收和政策方面的優勢，雖然不能直接分配利潤，投資者可以通過醫療上下游產業鏈獲取利潤，如藥品和醫療器械供應、基建、 物流 等，還可以通過很多并不違法的方式轉移非營利性醫療機構的利潤。此外經營良好的醫療機構還可成為投資者的優質資產。

根據《關于城鎮醫療機構分類管理的實施意見》的規定，城鎮個體診所、股份制、股份合作制和中外合資合作醫療機構一般定為營利性醫療機構。因此若社會資本欲舉辦非營利性醫療機構，則應盡量不采用城鎮個體診所、股份制、股份合作制和中外合資合作的形式。

投資主體

58號文及其他有關文件沒有明確何為社會資本，一般而言，社會資本可理解為非國有資本，包括自然人、法人和其他組織。58號文僅原則性確定了鼓勵和支持社會資本舉辦醫療機構的政策取向，對于是否所有社會資本都可以投資于醫療機構，是否有相應資質或資金規模的限制，并未進行明確規定，但是相關限制性規定也可見于部分現有法規。

《醫療機構管理條例實施細則》第十二條可以視為是對投資主體的限制，根據該條規定，不能獨立承擔民事責任的單位、正在服刑或者不具有完全民事行為能力的個人、醫療機構在職、因病退職或者停薪留職或發生二級以上醫療事故未滿五年或因違反有關法律、法規和規章，已被吊銷執業證書的醫務人員、被吊銷《醫療機構執業許可證》的醫療機構法定代表人或者主要負責人不得申請設置醫療機構。該條同時規定，有關省、自治區、直轄市政府衛生行政部門可以對醫療機構投資主體進行特殊限制。而部分地方政府部門也的確對投資主體提出了特殊要求，例如《湖北省醫療機構管理實施辦法》即規定處在甲、乙類傳染病傳染期、精神病發病期以及其他不宜開展診療活動的人員以及具備湖北省衛生行政部門規定的其他情形的人不能申請設置醫療機構。通常而言，社會資本舉辦醫療機構并不需要具備醫療行業的運營管理資質或經驗，實踐當中非醫療類機構設立醫療機構的也比比皆是。

對于外商投資醫療機構的投資主體，《中外合資、中外合作醫療機構管理暫行辦法》則明確要求合資、合作的中外雙方應當具有直接或間接從事醫療衛生投資與管理的經驗，此外還須能夠提供國際先進的醫療機構管理經驗、管理模式和服務模式，或能夠提供具有國際領先水平的醫學技術和設備或可以補充或改善當地在醫療服務能力、醫療技術、資金和醫療設施等方面的不足。可見對于中外合資合作醫療機構而言，投資主體的資格要求比內資醫療機構更為嚴格。

在58號文發布之前，外商投資醫療機構是現行《外商投資產業指導目錄》中的限制類產業，并僅限于中外合資和中外合作兩種投資方式，且中方的股權或權益不得低于30%。根據58號文的規定，境外資本舉辦醫療機構調整為允許類外商投資項目，且具備條件的境外資本將在我國境內設立獨資醫療機構進行試點，逐步放開。

公立醫院改制

58號文鼓勵社會資本參與包括國有企業開辦醫院在內的公立醫院的改制，將公立醫院轉至非公立醫療機構，以適度降低公立醫院的比重。長期公立醫院改制是醫療體制變革 中最復雜的一部分，盡管國家在已出臺的文件中多次倡導公立醫院的改制，但對于如何改制，目前尚無統一規范，各地的實踐也不盡相同。總的來說，公立醫院的改制都是由當地政府部門主導，而最復雜的問題就是資產和人員的處置問題。

公立醫院的主要資產應包括土地、房產、醫療設備以及專利、專有技術等知識產權。和其他國有企事業單位一樣，公立醫院通常都存在產權混亂、不清晰的情況，甚至不能作為獨立的產權人對資產享有相應的權利。土地和房產的產權人不清晰，或者無登記或者登記于不同的主體名下，甚至可能被其他單位或個人所控制。本屬于醫院的專利、專有技術等知識產權也有可能登記于個人名下或為個人占有。社會資本參與公立醫院改制時，核定資產、界定產權關系是首當其沖要解決的問題。目前我國對于醫院資產的產權界定尚無相應的法律法規，雖然具體操作可適用國家和地方在國有產權界定方面的規定，但實踐操作中仍然是個龐大而復雜的任務。

公立醫院改制并非僅僅是投資者和地方政府部門及醫院領導人員的事，更關系著醫院眾多員工的切身利益，必須讓包括醫生在內的醫院員工積極參與并獲得更實際的利益，改制方有可能順利進行。2009年杭州第四人民醫院產權制度變革 就曾遭遇近百名醫務人員在市政府門口抗議的尷尬，雖然抗議的原因據說是因為國有產權被低估，對自身利益的擔憂才是真正的原因。

一般而言，作為事業單位的公立醫院，其人員結構歸納起來可為三類：第一類是編制內聘用人員，包括簽訂聘用合同的編制內聘用人員和無須簽訂聘用合同的編制內聘用人員；第二類是編制外人員，包括檔案內部管理的編外人員和檔案外部管理的編外人員，編外人員一般實行企業化管理，與事業單位簽訂勞動合同；第三類是勞務派遣人員，是通過勞務派遣形式招用的。在公立醫院改制中，第二類和第三類人員的處置相對簡單，只需適用勞動法律法規的有關規定續約、解約及補償即可。第一類人員因很大程度上不適用勞動法規，在工資待遇、房屋福利、退休待遇等方面相對于其他兩類人員而言也存在很大差異，其處置則相對復雜。實際上，第一類人員通常都是公立醫院 人力資源 中最核心的部分。對此類人員進行處置時，不僅需要根據勞動法律法規的有關規定，核實工齡、確定待遇，還需兼顧各個人員特殊情況。除此之外，給予骨干人員股權激勵是個不錯的選擇。

盡管社會資本參與公立醫院改制遠比新設醫療機構或收購非公立醫療機構復雜得多，但由于公立醫院擁有私立醫院不具備的資源，如免稅、定點醫保以及相對成熟的市場等，還是會有很多社會資本愿意參與公立醫院的改制。但是由于公立醫院改制目前正處于試點階段，缺乏統一規范，地方政府往往同時充當政策制定者和參與者的角色，由此導致社會資本在改制中處于不利的地位。

浙江湖州肛腸醫院的改制就是一個典型的例子。幾年前，湖州肛腸醫院進行了改制，公立醫院成為公有股所占比例不足30%的營利性醫院，改制后，醫院得到了迅速發展，而如今卻面臨再次被政府低價回購的命運。

上市 構想

對于營利性醫療機構的社會投資者，尤其是VC和PE而言，醫療機構上市有著不可抗拒的吸引力，是其投資退出醫療機構的最理想方式。醫療機構上市在中國早已成為現實，通策醫療、愛爾眼科等均為在中國IPO上市的醫療機構。

由于中國IPO上市程序復雜，審批期限冗長，境外上市似乎也可成為醫療機構的另一種選擇。華夏醫療通過借殼方式在香港上市，佳美口腔也曾計劃到納斯達克上市。

隨著醫療機構對外資的進一步開放，外商獨資醫療機構的放行，很多境內營利性醫療機構都有可能實現境外上市。即使是非營利性醫療機構，似乎也可以借鑒教育機構，如新東方上市的方式，即合同控制的模式，實現境外上市。

果真如此，醫療機構或許將迎來一場資本盛宴。

（作者為環球律師事務所律師）