王逸舟丨論新時代外交能力新內涵

摘要

本文從能力建設的角度，探討中國外交的長期變遷和轉型發展。文章循著歷史的經緯，梳理了新中國外交史不同階段上外交使命的特點及其能力要求。全文重點聚焦于新時期外交工作有待補強的三種能力：（1）規避重大風險，為國內高質量發展提供支持的能力；（2）完善評估機制，為政策反思和糾錯創造條件的能力；（3）推動機制改革，為創造新型外交形態（“金字塔”）奠定基礎的能力。作者指出，在外交能力培育的過程中，政治的包容、社會的參與和創新的思維，起著關鍵的作用。

作者：王逸舟，北京大學教授、南京大學區域國別研究院教授

摘自：《國際關系研究》2023年第2期

原題：《外交能力試析》

本文載《社會科學文摘》

2023年第6期

外交能力是一種特殊的國家資產，屬于典型的軟實力。它首先指的是外交人的智慧、韌性和能動性。與軍事、科技和經貿部門的同行不同，外交官主要憑借溝通、談判、宣示、妥協、文本，特別是語言技巧，而非器物層面的實力，來實現外交的基本使命（代表國家、溝通交流、獲取信息、塑造國際關系）。外交的特點，是以溝通協商和互諒互讓的和平方式，處理國家間的分歧。如果說軍事是解決國家間紛爭的最后也是不得已的手段，貿易和經濟關系有時在國家間關系緊張時刻失效，那么外交在國家間關系中自始至終不可或缺。從全球范圍觀察，外交作為一種黏合劑，又是國際社會得以維系的條件。國際組織和各種雙邊多邊機制正是依靠外交得以推動，國際法、國際決議及重大倡議通過外交得到落實。由此看，所謂外交能力，特指外交人員維護國家根本利益、促進國家間和平與國際穩定的職業本領，是以非暴力方式推進國家間對話與妥協的特殊才干。實現外交目標，除了要求外交人有出色的說服能力、委婉的呈詞能力、熟練的業務能力、汲取新知識的學習能力，還需要他們在困境下守住外交的根本，頂住談判對手的干擾，扛住不合理的政治壓力和官僚惰性，拒絕喧囂的國內外民粹主義。外交能力同時表現為體系內部自我調整、適應變化的特質。

如果說，改革開放初期的中國外交主要任務是為解決國內民眾的溫飽問題做出貢獻（招商引資），中期（“入世”前后）更多是促進中國經濟接軌融入世界經濟和對接國際規范，那么，新時代外交的重點，是助力中國的高質量發展，用自主創新帶動國家整體躍升。

總體觀察，中國從東亞區域走向全球中心舞臺的過程，正在并將繼續遭遇三大挑戰：其一是美國為首的西方對中國的阻撓，特別是技術封鎖和脫鉤，企圖讓中國變得對外部世界閉鎖和低端自給自足；其二是經濟全球化帶來的停滯和問題，如嚴重蕭條和氛圍低迷，有可能導致中國的長期走勢發生改變；其三是全球性突發公共衛生災難或大自然急劇改變的沖擊，可能給中國社會帶來這樣那樣的“急剎車”效應。這三種挑戰是以往從未經歷過的，沒有政治經驗可供參考，也是教科書沒有現成答案的。松懈麻痹或驕傲自大，甚至工作不到位，都有可能讓中國產生失誤。能否在不發生戰爭對抗的前提下，讓以美國為首的西方發達國家最終接受中國和平發展的事實，或者說，能否規避重大風險障礙、保障國內發展勢頭不被逆轉，是中國外交一項極為艱巨的任務。作為潛在的國際體系主導者，中國對于未來新舊力量轉換過程的應對，一方面，必須考慮“戰”與“和”的各種可能，牢記“忘戰必危、好戰必亡”的格言，保持足夠的國防軍事實力；另一方面，要處理好與主要對手的關系，避免政治和外交受制于輕敵策略或魯莽思維。

歷史是現實的一面鏡子。外交看似溝通技巧，其實是國家智慧的體現。能力強的國家善于把握平衡、巧妙化解主要矛盾。現代外交不同于古希臘羅馬時期的城邦間往來，亦有別于中國春秋戰國時期的爭霸安邦，又不只有歐美列強對弱小民族的征服。作為一種重要的國際規范，它表現為民族國家產生后逐漸摸索形成的一整套溝通機制，以及支撐這些機制安排的主權原則、平等原則和國際法準則。外交的本質，是以和平的方式，通過溝通協商，最大限度發揮自身潛能，達成與競爭對手的某種協議或共識。假若不得不有軍事攤牌，在此之前外交人要最大限度地發揮能量和智慧。早期國家的外交方式比較簡單粗暴，隨著文明的進步，各國政府學會利用復雜精致的方式獲益。外交時常借助商業或軍事手段，但歸根到底還是依靠溝通技巧和韌性。優勝大國一定是規范制定者和軟實力大國，內部有科技創新和國家現代化。從全球范圍觀察，國家間雖一直存在戰爭和強權政治，但大趨勢是尚武風習式微，經貿收益和外交作用增加。尤其20世紀以降，在各國的關系中，進化的線索是從武力到外交到法律的演進。

成為普通的大國和充當全球角色不是一回事，后者除了具備強大的經濟、科技和軍事實力之外，要有超群的引導力和創新力。主要國家能識別重大的經濟周期，應對其間包含的繁榮、衰退、蕭條和復蘇的變動起伏，帶動更多國家走出低迷周期。目前情勢下，對于世界經濟究竟處于什么階段，不同學派和模型算法的判斷大相徑庭，政策偏好及建議見仁見智。最終還是看哪些國家判斷有誤、哪些大國戰略決策得當。表面看有“俄羅斯輪盤賭”的味道，深層次講反映國家“政治決策+創新突破”的能力。面對壓力，中國應以開放的學術交流機制，持續的研發投入，廣泛的國際科技合作，加上堅定的自主創新和科技成果轉化，穩住有優勢的領域，縮小有差距的領域，最終破解鎖閉困局。過程的第一步是趕上，至少不拉大現有距離，爭取在某些領域和關鍵技術上達到發達國家水平。第二步才是超越，經過長久的、持之以恒的創新發展，使中國的基礎理論和技術發明領先各國，進而引領下一輪國際發展。

明確這個方向，外交人就會認真做事、謹慎說話，不被任何挑戰帶節奏。在激烈競爭的時刻，要善于趨利避害、堅持對話溝通，不被外部惡勢力的刻意歪曲激怒，不受國內民族主義情緒左右。學會把雞蛋放在多個籃子里，一個方向的破損可以得到另一個方向的彌補，對方脫鉤的同時我方更多掛鉤，大國之間比誰更有韌性。優秀的外交人懂得什么是比吵架更要緊的事情，知道如何做對于國家長遠利益更有好處。經歷了快速工業化城市化的中國，在很多領域依然大而不強、粗而不精，仍需長期引進消化歐美日等對手國家的先進產品、技術及知識，包括從它們的科研機構和高校吸引人才，在國際技術標準制定和創新思維上借他山之石。外交人一向謹慎，這時更不可唱高調，實際工作的重心，須更多放在保障中國科學家與國外科技前沿的對接上，放在促進國內外大學的交流合作上，放在推動中國整體的高質量高標準發展壯大上。總之，要把“避險”和“搭橋”當成現階段工作的重點，下氣力打造相應的外交能力。

建立暢通的信息渠道和良好的評估機制，是國家現代化的重要標志。

無論國家有何種意識形態、政治制度或文化傳統，無論評價的精細化程度高低，評估機制是不可少的。現代國家用數字進行管理，好的評估機制則是精細化管理的前提。數字化管理意味著難度更高的管理。上通下達的政策效率評價，是實施成功管理的基礎。隨著國家公信力基礎的不斷改變，政府面對的社會要求和公眾批評會越來越多。政府機關作為民眾代言人和國家守更者，不得不接受批評和審核的安排。國家合法性的來源，是決策者能否以通達的心態和有效的調控機制，在社稷與政權平穩的大局下，吸納公眾的合理批評，滿足社會不斷擴展的需求。因此，國家有效感知能力變得重要，牽涉國家與社會之間的信息暢通、政府對公眾偏好的篩選排列、干部的學習能力及信息鑒別等。由于公眾的權利意識和問責意識在增強，政府工作須進行考核與陳述。這是各國走向更高階段的信號。在較為發達的地區、城市和國家，盡管同時存在網絡正面和負面信息的大規模流動，但信息交換更充分，人們有更多選項與比較，科學理性的觀點勝出的概率大，公眾立場的形成不再依賴單一的信息源，而是在信息充分的輿論場重塑認知體系。行政機制和社群機制的磨合互補，提升了國家的信息數量和質量，成熟的共生形態對數字化潮流有更好的適應性。

須認識到，已有的進步不代表過程的完成。新階段上能力提升的基礎，是對機制缺陷和出臺政策做出反思，重點是評估已有政策的效果，找出存在的問題，明確改進的步驟。從能力建設角度講，一定要有科學合理的評價指標，賦予相應機構以必要權限；重視吸納部門外和社會上的建言獻策和批評意見，加強橫向的交流與溝通；允許媒體和公眾有一定知情權，媒體報道和公眾關切有助于這一過程的持續展開（即使后者有時信息不全、判斷不準）。任何國家任何機構都不可能完全沒有失誤，好的制度在于發生失誤時及時糾正。我國自改革開放以來成就顯著，加上具有舉國體制的優勢，在快速動員、集中力量辦大事的問題上效率更高；但政策的透明性還需提升，由下而上的監督還要加強。在外交工作方面，決策者和相關部門的積極態度十分重要。

外交評估機制應當是一種容錯、反思、改進的開放系統，可以讓外交人積極嘗試，能及時發現和調整可能出現的失誤，必要時也能包容諒解。理論上，現代國家重大政策的出臺和實施，是一種增量改進，思路征集、效果評價、政策完善等都在其中，讓不同的智慧吸納形成合力，為制度、政策和觀念的進化打下基礎。比如我國在此方面既有正式的安排（人大政協和專門委員會等），包括聽證、咨詢、評審、討論和投票等環節，也有半正式和相對自由的專業咨詢和媒體監督。政策執行部門對擬出臺的策略和步驟進行匯報并接受審議，與社會、民間、智庫保持互動。外交工作的日常部分涉及辦案、談判和協商，比如使領館的信息匯總評估、部門內部的總結、與其他部委的協商和征求意見、特定范圍向社會公眾的通氣等。針對所發現的問題，有表揚獎勵，也有檢討懲戒，有口頭說明，也有文字記錄，有擔責的對象，也有負責改正的環節，必要時還有機構的新設、撤銷、合并。通過試錯和糾偏過程，總體方針得到落實，失誤和漏洞得到及時糾正，社會對國家的期許得到更好滿足。評估機制設計與實施的依據，主要不是意識形態或輿情壓力，而是是否與國家利益和社會需求大方向對接，是否符合總體外交方針，是否存在邏輯自洽性的矛盾，是否有對新證據的及時調整，是否權責明確、分工清晰，是否對關鍵數據和結論留有備存，在不涉密前提下可以開放查詢。顯然，與規范的評估機制對照，我們現有的外交評價機制還需進行更多改進。