張亞光：“十四五”規劃《建議》的歷史比較解讀

首先是關于“遠景目標”的問題。黨的十九屆五中全會審議通過的是《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。需要注意的是，除了“十四五”規劃建議之外，全會還發布了“二〇三五年遠景目標”。在黨的歷史上，上一次同時發布“五年計劃”和“遠景目標”是在1995年黨的十四屆五中全會上，全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》。遠景目標并非每屆五中全會都要制定。只有在黨和國家面臨特殊歷史時期、重大歷史節點的環境下，才會考慮遠景目標問題。

 “十四五”時期意義特殊，是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“從二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化。”因此，“十四五”開始的節點極為關鍵，向前推十五年的2035年，恰好處在兩個一百年奮斗目標的時間中點。

 “十四五”規劃建議的完整性和豐富性超過歷次規劃建議，同“十三五”規劃綱要進行對比，有不少新提法、新變化。以下是總結出來的“十二大變化”。

第一，指導思想的表述有變化。“十四五”時期經濟社會發展指導思想的表述是“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”，與“十三五”規劃綱要“深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略”的表述相比，明確了“習近平新時代中國特色社會主義思想”的指導地位。

第二，經濟社會發展必須遵循的原則有變化。“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則分別是“堅持黨的全面領導”“堅持以人民為中心”“堅持新發展理念”“堅持深化改革開放”“堅持系統觀念”五條，“十三五”規劃綱要必須遵循的原則分別是“堅持人民主體地位”“堅持科學發展”“堅持深化改革”“堅持依法治國”“堅持統籌國內國際兩個大局”“堅持黨的領導”。最明顯和最重要的變化是，“黨的領導”成為首要原則，而且加入了“全面”兩字。黨的十九大報告在談到新時代黨的建設總要求時，第一句就強調要“堅持和加強黨的全面領導”。

第三，“十四五”時期經濟社會發展主要目標和“十三五”規劃綱要相比有較大變化。社會文明程度、生態文明建設、民生福祉三個方面的表述基本保留，“經濟發展取得新成效”“改革開放邁出新步伐”“國家治理效能得到新提升”這三條都是新的概括。“十三五”規劃綱要中與“經濟發展取得新成效”對應的表述是“經濟保持中高速增長”，變化表明我們新的目標制定更加務實，不再簡單地以GDP增速作為主要發展目的。“十三五”規劃綱要最后一個主要目標是“各方面制度更加成熟更加定型”，現在看來，中央并沒有滿足于已有的制度成就，而是開啟了新的改革步伐。各方面制度本身的成熟或定型不是目的，關鍵要落足于國家治理成效的提升。

第四，“十四五”規劃建議在“堅持創新驅動發展”部分，有兩點新表述十分值得重視。一是“強化國家戰略科技力量”，這是在黨的最高文件層面上第一次對科技工作賦予了“戰略力量”的重大屬性。此前“十三五”規劃綱要的提法是“推動戰略前沿領域創新突破”，表述還是不夠清晰。二是“提升企業技術創新能力”，要“強化企業創新主體地位，促進各類創新要素向企業集聚”。這是科技創新領域的突破性認識。在“十三五”規劃綱要中盡管也提到要“強化企業創新主體地位和主導作用”，但同時也指出要“明確各類創新主體功能定位，構建政產學研用一體的創新網絡。”對企業作為創新主體的地位并沒有單獨集中論述。從“促進各類創新要素向企業聚集”這句話來看，企業在未來科技創新領域的作用可能不僅僅是“主體”，而是將扮演“中心”的角色。

第五，“十四五”規劃建議將產業鏈和供應鏈放在了現代產業體系的核心位置。特別是“供應鏈”的概念在建議中出現了８次，而在“十三五”規劃綱要中僅出現了２次。在“加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級”部分，第一條內容就是“提升產業鏈供應鏈現代化水平”，其中“堅持自主可控、安全高效，分行業做好供應鏈戰略設計和精準施策”“補齊產業鏈供應鏈短板”“加強國際產業安全合作”等表述，明顯是針對美國的華為芯片禁令做出的反應。結合上一條分析，從黨的十九屆五中全會公報，到“十四五”規劃建議，科技自立自強的呼聲日高，已經成為未來中國發展道路上的最關鍵因素。

第六，“十四五”規劃建議中的“加快數字化發展”，從狹義的角度來看，是新的提法，在“十三五”規劃綱要里面沒有這個概念。“十三五”規劃綱要的第六篇專門論述了“拓展網絡經濟空間”的問題，提出要“構建泛在高效的信息網絡”“發展現代互聯網產業體系”“實施國家大數據戰略”和“強化信息安全保障”，這些認識表明當時還停留在信息網絡應用的技術層面，沒有像今天這樣將“數字化”視作一種底層的生產力和社會運行的基本方式。

第七，“十四五”規劃建議專設一篇論述“形成強大國內市場，構建新發展格局”，在“十三五”規劃綱要中沒有專門提“國內市場”的概念。很顯然這也是受到了最近幾年來國際政治經濟形勢劇烈變化的影響。“堅持擴大內需這個戰略基點，加快培育完整內需體系”、“依托強大國內市場……形成國民經濟技術良性循環”、“立足國內大循環……以國內大循環吸引全球資源要素”……從不同角度論證了強大國內市場的必要性和緊迫性。

第八，“十四五”規劃建議的“全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制”部分，和“十三五”規劃綱要相比，對國有經濟的論述內容有大幅縮減。“十三五”規劃綱要中有關“國有經濟”“國有資本”“國有資產”的表述有51次，“大力推進國有企業改革”“增強國有經濟活力”“完善各類國有資產管理體制”等內容占據很大篇幅，有若干小節專門論證。“十四五”規劃建議出現９次，主要集中在“激發各類市場主體活力”部分。這里面可能有“綱要”和“建議”篇幅不同的原因，也有可能是在“十三五”期間相關目標已經順利完成。另外值得注意的是，“十四五”規劃建議在這部分提出要“弘揚企業家精神，加快建設世界一流企業”。這也是歷史上“企業家精神”首次進入五年規劃。

第九，“十四五”規劃建議和“十三五”規劃綱要都提出了財稅金融體制改革的任務，但“十四五”規劃建議在“建立現代財稅金融體制”部分呈現出了不少新的元素。比如“穩妥推進數字貨幣研發”，這是近幾年央行著力推動的工作，也是中國在金融領域領先于世界其他國家的優勢。再比如，從“十三五”的“創造條件實施股票發行注冊制”到“十四五”的“全面實行股票發行注冊制”，反映了近五年來資本市場準入制度的顯著變化。與此同時，從“十三五”的“建立健全轉板機制和退出機制”到“十四五”的“建立常態化退市機制”，也表明了完善資本市場嚴格退出制度的決心。

第十，“十四五”規劃建議中的“新型城鎮化”是“以人為核心的新型城鎮化”，比“十三五”規劃綱要多了“以人為核心”的定語，這是“堅持以人民為中心”原則的具體體現。對于四川而言，在這節出現了尤為緊密相關的內容：“優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。推進成渝地區雙城經濟圈建設。”在“十三五”規劃綱要中，提出過

 “培育中西部地區城市群，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群”“發展一批中心城市，強化區域服務功能”。“十四五”規劃建議沒有提及其他城市群，唯獨列出了成渝地區雙城經濟圈，這個分量是相當重的。完全能說明中央對四川發展的關心和重視。

第十一，“十四五”規劃建議在“繁榮發展文化事業和文化產業，提高國家文化軟實力”的表述部分，關于學習教育的內容，在“十三五”規劃綱要里面是沒有出現過的，而對廣大群眾和青年人來說又是非常必要的。如要“深入開展習近平新時代中國特色社會主義思想學習教育，推進馬克思主義理論研究和建設工程。推動理想信念教育常態化制度化，加強黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發展史教育。”“十四五”規劃建議還提出“強化重要文化和自然遺產、非物質文化遺產系統性保護，加強各民族優秀傳統手工藝保護和傳承，建設長城、大運河、長征、黃河等國家文化公園。”四川在這些方面擁有得天獨厚的資源優勢，應當借機加速發展。

第十二，“十四五”規劃建議在“改善人民生活品質，提高社會建設水平”部分一個關鍵表述是“提高人民收入水平”，“十三五”規劃綱要中對應的表述則是“縮小收入差距”，看似一正一反，意義不完全相同。脫貧攻堅任務勝利完成之后，“縮小收入差距”目標在很大程度上實現。“扎實推動共同富裕，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，促進人的全面發展和社會全面進步”是下一步的工作重點。“十四五”規劃建議重新提出“堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，提高勞動報酬在初次分配中的比重”，這句話極其關鍵，“十三五”規劃綱要的表述是“完善初次分配制度”“完善市場評價要素貢獻并按貢獻分配的機制”。比較對照，可以發現這是中央在分配制度上的又一次重大調整。對于真正實現“共同富裕”具有制度保障上的積極意義。

（作者系北京大學經濟學院副院長，博士生導師）