胡左浩：借助“競爭中性原則”深化國企改革

有關競爭中性原則及其相關議題受到廣泛關注并引發深度討論。“競爭中性（Competitive Neutrality）原則”要求，在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業平等對待。國資監管部門此前也曾表示，“我們也提倡所有制中立（Ownership Neutrality）”。實質上，“競爭中性原則”與“所有制中立原則”是一個硬幣的兩面。本文將就有關問題展開探討。

競爭中性原則的演進過程和基本內涵

競爭中性原則最早由澳大利亞政府提出。20世紀90年代前半期，澳大利亞為了在國內形成一個真正的全國性的統一市場以及實施更有效的競爭政策，對競爭法律和競爭政策進行了廣泛的改革。改革的目的就是改善市場效率、提高生產率以及鼓勵創新。1993年澳大利亞發布《希爾墨報告》（Hilmer Report），即國家競爭政策評估報告。在報告中提出有效的國家競爭政策改革的六大議題：企業的不正當競爭行為、競爭中不當的規則限制、公有企業的不適當壟斷、基礎設施的進入門檻、壟斷定價以及公有企業與私人企業競爭環境下的競爭中性。該報告中正式提出競爭中性原則，即政府從事的那些與私人部門相競爭的商業活動不得僅僅因其政府所有和控制而享有競爭優勢。競爭中性原則要求構建一個公平的競爭環境，消除公有企業在資源配置和政策優惠上的市場扭曲，給公有企業和私人企業一樣的公平競爭環境，保證各個市場參與主體處于平等的市場競爭地位。可以看到，澳大利亞提出競爭中性原則的最初目的是通過國內競爭政策的改革來促進國內統一市場形成以及保證市場公平競爭。

OECD（經濟合作與發展組織）自2009年以來積極推進競爭中性原則的研究和推廣，并得到歐盟（EU）的積極響應，因為歐盟自成立以來一直推動歐盟區域市場內的平等競爭。OECD最早在2009年基于兩次競爭政策的圓桌會議的討論成果編輯出版了題目為《國有企業與競爭中性原則》的研究報告。其后OECD又陸續發表了大量的相關研究成果。

從OECD發表的研究成果來看，2013年是一個分水嶺。2013年之前的研究，著重于討論基于競爭中性原則如何在一國或區域內部構建公平的競爭環境。2013年之后的研究，則著重于從貿易和投資融合的角度基于競爭中性原則討論國有企業在全球經濟中扮演的角色、產生的影響以及防范機制。報告指出大約22%的全球最大公司被政府有效控制。OECD提出的競爭中性規則架構包括競爭中性定義、識別標準、評價準則、投訴機制、約束和懲罰機制，構成了一個競爭中性原則實施的完整體系。

美國政府自2011年之后在全球性經濟組織中積極推行OECD主張的競爭中性原則。美國或者單獨或者聯合澳大利亞、歐盟等國家和區域組織，在國際貿易和投資談判中（如TPP、APEC）將競爭中性原則加入談判議程，以期成為一項新的國際貿易和投資規則。

澳大利亞對競爭中性的定義是“政府把控的商業活動不得因其公有的所有權地位而享有私營部門競爭者所不能享有的競爭優勢”。強調不同市場主體間的平等市場地位，防止對私人企業的市場歧視，避免給予公有企業的資源錯配和政策優惠而導致市場扭曲以及效率低下，從而損害全社會的福利。

OECD對競爭中性原則的定義則簡潔明了：即“維持公有企業與私人企業之間的平等競爭”（Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business）。強調“競爭中性原則是一個規則框架，在這個框架內公有企業與私人企業面對的是同樣的規則體系；同時，與政府的任何接觸都不會給市場參與者帶來競爭優勢”。同時也提出了實現“競爭中性”的保證原則包括平等對待（equal treatment），透明度管理（transparency directive）和政府補貼控制（government subsidy control）。

UNCTAD（聯合國貿易和發展會議）對競爭中性原則的定義是“與私人部門競爭的重要政府商業活動不應該僅僅由于政府所有和控制而具有競爭優勢或者競爭劣勢”。這個定義的特點是不僅強調國有企業具有的額外競爭優勢，也強調額外競爭劣勢。

其中，由國家所有和控制可能帶給國有企業的競爭優勢通常包括：免除相關稅費、免于各種規則要求、明顯的和隱藏的政府對企業債務的擔保、優惠貸款、無需考慮折舊費用、無需考慮資產的商業回報、免于破產、各種補貼和優惠（如土地優惠）、壟斷和義務優勢（Monopoly and advantage of incumbency）、信息優勢等。由國家所有和控制可能帶給國有企業的競爭劣勢通常包括：更高的責任義務（greater accountability obligation）、公共服務義務、管理自主性約束、需要遵守各種政府相關政策（如工資、就業、行業事務）等。

OECD在2012年發表的《競爭中性：維持公有企業與私人企業之間的平等競爭》報告指出，為了實現公平、透明、開放的競爭，主張從以下八個方面認定競爭中性狀況：（簡化）國有商業企業的運營模式、（識別）承擔各類功能的成本、（實現）商業回報、（透明的）履行公共服務義務、（確保）稅收中性、（確保）監管中性、（確保）債務中性和補貼中性、（競爭性）政府采購。如何界定基于競爭中性原則的市場治理改革是否有效？澳大利亞在《國家競爭會議報告》（National Competitive Council）中提出了競爭中性效果評價標準?？傮w原則是基于競爭中性原則改革的收益是否大于改革的成本。九大具體評價標準包括消費者利益、市場競爭性、可持續發展、社會福利與公平、行業關系、就業的健康程度和安全性、行業進入門檻與公平性、經濟增長與地區發展以及資源有效配置。

借助競爭中性原則加快和深化國企改革的意義

中國國有企業數量多、規模大、發展快且積極參與國際市場競爭，因此，一旦競爭中性原則變為國際經貿的通用規則將對我國廣大國有企業產生深遠影響。

借助競爭中性原則，一方面在國內可以促進國有企業和民營企業間的平等市場競爭地位形成，完善社會主義市場經濟體系；另一方面在國際上反對因為所有制設置不同的規則和歧視性待遇，為我國國有企業在國際市場平等參與市場競爭創造公平環境。

借助競爭中性原則對加快推進和有效深化國企改革，實現國有企業改革目標具有重要的現實意義。具體表現在以下四個方面：

第一，競爭中性原則的基本取向與國有企業的總體改革方向相一致。競爭中性原則主張維護處于社會主義市場經濟中的國有企業和民營企業之間的公平競爭，強調不同市場主體間的平等市場地位。而國有企業改革的思路和目標是“促使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體”。而改革之后真正作為獨立市場主體的國有企業當然也需要公平競爭的市場環境，需要不同類型的獨立市場主體都得到平等對待，需要使市場在資源配置中起決定性作用的市場環境。因此，競爭中性原則的基本取向與國有企業的總體改革方向相一致。

第二，競爭中性原則的引入將有助于深化國有企業改革。以競爭中性原則對待國有企業，就不僅需要在商業活動中逐漸從國有企業中剝離由于國有性質所形成的額外競爭優勢，也需要剝離由于國有性質所造成的額外競爭劣勢。例如特定行業的準入門檻、政策性行業壟斷、投融資的傾斜、債務的減免優惠等、補貼優惠等額外競爭優勢；以及國有資產難以流轉、承擔政策性社會負擔、行政干預、治理機制待完善等額外競爭劣勢。因此，以競爭中性原則對待國有企業將有助于深化國有企業的改革。推行競爭中性原則有利于推動國有企業同市場經濟深入融合，激發國有企業的市場活力。

第三，競爭中性原則有助于國有企業與民營企業相互促進共同發展。競爭中性原則要求各類所有制的市場主體依法平等使用和處置生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。因此，競爭中性原則既有利于激發國有企業活力，也有利于激發民營企業活力，進而有利于國有企業和民營企業相互促進共同發展。

第四，競爭中性原則有助于國有企業平等參與國際市場競爭。當前，美國等一些發達國家正在推動將競爭中性原則引入多邊國際經貿規則，甚至推動弱化“競爭中性原則”制定某些“歧視”國有企業的規則。因此，在國內市場落實以競爭中性原則對待國有企業，構建國有企業、民營企業、外資企業依法公平參與市場競爭的國內市場環境，將有利于在國際經貿談判中利用競爭中性原則來主張構建公平開放的國際經貿秩序，反對“所有制歧視”。同時，先行在國內借助競爭中性原則促進國有企業改革，提前做好萬全準備以應對未來可能到來的挑戰，也有利于國有企業積極參與國際市場競爭，提升全球競爭力。

借助競爭中性原則加快推進國企改革的新思路

這些年，中央和各級政府高度重視國有企業改革，以提高國有資本運行效率和增強國有企業活力為中心，相應出臺了許多政策和措施來推動國有企業改革，也取得很大的成效。但是，由于這些年國有企業的經營狀況比較好，發展比較快，也讓一些相關部門和地方對國有企業改革的緊迫感不強烈。在當前背景下，借助競爭中性原則，從平等競爭的視角出發推動國有企業改革無疑會加快推進和有效深化國有企業改革進程，有利于中國特色社會主義市場經濟體系的建設。

借助競爭中性原則可以從四個方面加快推進和有效深化國有企業改革：

第一，引入競爭中性效果評價體系，從平等競爭角度來評價國有企業混合所有制改革的效果?；旌纤兄聘母锸巧罨瘒衅髽I改革的突破口。判斷混合所有制改革成效的核心標準就是是否能切實轉換企業經營機制，改善企業治理機制，增強企業內部約束和激勵，推動資本要素市場化以及提高國有資本配置效率。通過混合所有制改革可以使得國有資本與民營資本有機混合，依據相關法規、依據市場規律以及依據出資人意愿確定股權結構，形成混合所有制企業。具有混合所有制特征的企業自然就會淡化所有制色彩，理所當然應該與其他類型企業一道在平等競爭的市場環境下開展自主經營活動。因此，可以考慮基于競爭中性效果評價標準（如消費者利益、市場競爭性、可持續發展、社會福利與公平、行業關系、就業的健康程度和安全性、行業進入門檻與公平性、經濟增長與地區發展以及資源有效配置），結合中國的現實情況，建立具有中國特色的競爭中性效果評價標準作為輔助標準，從平等競爭角度來評價國有企業混合所有制改革的效果。

第二，通過推動國有企業經營活動的透明化來加快和深化國有企業改革。如何認定是否存在額外的競爭優勢或競爭劣勢，不僅需要清晰明了和系統規范的評價體系，更需要全面準確及時的相關信息來進行識別和認定，避免由于信息不對稱導致的判斷偏差。因此，競爭中性原則要求國有企業的經營活動透明化，并且把國有企業經營活動的透明化作為深化國有企業改革以及評價國有企業改革成效的一個重要指標。具體來說，國有企業經營活動的透明化要求制定相關法規和制度，來保證沒有上市的國有企業應該像上市公司那樣披露相關信息。為了保證信息披露的客觀性，從外部來看，應該由政府相關部門或者政府委托的第三方機構來從事信息披露的認定工作，而不應該由企業自身或者直接的出資人自己來認定。從內部來看，應該按相關法律和現代企業制度完善公司治理結構和建立信息披露機制。

第三，通過引入競爭中性原則加快推進國有企業核心競爭力的形成。競爭中性原則既要求削弱來自所有制額外產生的競爭優勢，如行業進入門檻導致的壟斷、貸款信用的傾斜、政府關系等，也要求削弱來自所有制帶來的競爭劣勢，如外部干預、要素市場剛性、過度的公共負擔等。消除額外的競爭優勢讓國有企業在市場上開展公平競爭，這就需要國有企業形成自己的核心競爭力，同樣，消除額外的競爭劣勢也讓國有企業卸掉包袱輕裝上陣，在市場上開展公平競爭，有利于國有企業形成自己的核心競爭力。因此，借助競爭中性原則可以加快推進國有企業核心競爭力的形成。

第四，在商業類國有企業劃分中引入競爭中性狀況的認定標準?！蛾P于深化國有企業改革的指導意見》中規定將國有企業分為商業類和公益類。明確商業類國有企業改革的主要目標是按照市場化要求實行商業化運作。商業類國有企業需要作為獨立市場主體開展經營活動。競爭中性原則的引入就要求商業類國有企業以及所在行業，在市場準入、稅收金融、債務和補貼、法規和監管等方面平等對待各類市場經營主體。因此，有必要建立具有中國特色的競爭中性狀況的認定標準（如稅收中性、監管中性、債務中性、補貼中性、準入中性等），來衡量商業類國有企業的競爭中性狀況（認定可以劃分為三個水平，如弱、中、強）。這樣，就可以針對不同競爭中性狀況對相應國有企業制定符合競爭中性原則的定制化解決方案。

借助競爭中性原則推進和深化國有企業改革，仍然需要貫徹“堅持積極穩妥統籌推進”的科學方法。需要依據我國社會經濟發展的現狀和特點，在系統分析評估競爭中性原則應用可能帶來的正面效果和負面效應的基礎上，積極推進國有企業改革，確保國有企業的改革能“促使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體”，培育出具有全球競爭力的世界一流企業。

文章來源：經濟參考報

作者：胡左浩（清華大學經濟管理學院教授）