劉玲玲：區域經濟與協調發展

一、我國區域經濟協調發展的背景

我們可以看到，工業化是具有獨特規律的。所有完成工業化或處于工業化過程中的國家，對于工業化的周期都是不陌生的。最開始的工業化，或者說早期工業化，指的都是原始積累的時期。工業化的第二個時期是中期工業化，這一時期的最大問題是，由于生產力發展水平還沒有達到高度發達階段而產生的環境污染與發展不平衡的問題。這兩大問題在現代化階段可以得到解決。

二戰以后，世界主要發達國家在工業化的過程中把這兩個問題解決了，但他們是“有退路地解決”，即：在為我們提供工業化案例的同時，也對我們產生了不良影響，如把洋垃圾賣到中國。這些事件意味著，中國未來實現現代化的過程是沒有退路的，中國的生產力革命以及區域協調發展必須把“綠色”放在非常重要的位置。

然而，我們原以為，主要發達國家完成現代化后進入了長久的高度發達的階段，并可以一直保持下去。但今天，主要發達國家卻遇到了更多的問題。我們稱這一階段為后現代化。后現代化，指的就是一個大的經濟周期完成后，在一個生產力“長波”階段，我們已經解決的問題好像又重新回來了，比如構造完整的產業體系的問題、不同區域經濟之間的產城融合問題以及藍領白領金領的就業問題等等。經濟發展了、國民教育發展了，包括發達國家在內的老百姓希望從事白領、金領的工作。但是，如果大家都不做藍領的話，勢必會造成用工成本高、生活成本高等一系列問題。這些“藍領少”所導致的問題，在一些主要發達國家尤為凸顯。此外，人口老齡化問題也日益凸顯，主要是兩個方面：一是人口高齡化、老齡化；二是生育率下降。包括主要發達國家在內的政府面臨著一個巨大的壓力，就是養老金制度帶來的壓力。

區域發展不平衡也是現代化過程中的或完成現代化的國家面臨的一大難題。主要發達國家在走完了工業化、完成現代化之后，為解決城鄉差距、地區差距以及資源的空間配置不合理等問題，開始了“搬家”運動，其中最著名的就是美國的“模范城市運動”。未來，我們也將開始中國版的“模范城市運動”。但是，我們應該看到，美國、日本、歐洲的“搬家”又引發了“超大城市病”問題，這也將成為我們未來需要重點解決的問題。此外，在“超大城市病”產生的同時，我們還應該看到小城鎮的衰退問題。本來小城鎮已經建設得很好了，但是年輕人由于城市小、機會少等原因都去了大城市，進而小城市最終重新進入衰退。所以，中國未來的小城鎮建設、特色小鎮建設的方向是沒問題的，需要關注的是小城鎮的可持續發展問題，必須要以高瞻遠矚的產業政策、區域政策來解決問題。

我們要實現現代化，實現中華民族偉大復興，從供給側結構性改革的角度出發，就必須要進一步發展中國的生產力。中國的生產力革命是否能取得豐碩的成果，有三個方面是我們不可避免要做好的：一是我們要通過全社會的創新，特別是新的技術革命，如“智能+”“互聯網+”“區塊鏈”等，使中國的生產力發展獲得一次更大的進步；二是我們要結合生產力革命，通過生態文明建設，把建設“美麗中國”的愿景落實到底；三是我們要結合中國版的“模范城市運動”與“一帶一路”倡議，既滿足我國人民群眾對美好生活的需要，又實現中國的國家安全與全球經濟的可持續發展，最終使我們國家發展、社會發展與人民生活水平的這一次重大提升得到根本的保障。

二、以中國版“模范城市運動”推動區域經濟協調發展

以中國版的“模范城市運動”推動中國的區域經濟協調發展，我們必須要做好幾個方面的工作：

（一）主體功能區建設

主體功能區建設，主要是兩個方面：一是統籌國土空間的開發和利用，即通過調整生產力的空間布局，再次提升效率；二是區域協調發展，主要包括中東西部的協調發展、東北老工業基地的發展等等。我們要通過主體功能區建設，實現生產要素的有序自由流動，同時要有約束，即考慮生態，考慮糧食安全，考慮城市發展的邊界等等，還要讓政府在提供基本公共服務、保證民生的基礎上，確保實現資源、環境的可持續發展。如此，我們就能夠形成區域經濟協調發展的新格局，并在城市發展的實踐中落實到位。

為了解決中國的區域協調發展問題，在主體功能區的建設方面，我們還必須掌握已有的理論與經驗。例如，胡煥庸線向我們展示了地理環境對人類生存、定居的影響。結合胡煥庸線對中國的劃分、中國水域的分布情況，我們可以看到，中國的經濟發展嚴格受到了地理環境的影響。如此一來，我們未來該如何進行主體功能區的布局？對此，近年來，黨中央畫了三張圖：

第一，“兩屏三帶”生態安全戰略格局。這是我們給生態文明建設畫的一條紅線。1998年，我們提出了“退耕還林、退耕還草、退耕還湖”。二十年過去了，2018年，黨中央提出“退耕還林、退耕還草、退耕還湖2.0”，也就是山水林田湖草綜合治理。我們全面停止天然林商業性采伐，并就沙帶、石漠化、荒漠化地區提出了一整套的綜合治理方案。同時，中央財政設立專項資金，我們在預算制度上作出了長遠的安排。

第二，“七區二十三帶”農業戰略格局。這是我們給農業發展、糧食安全畫的一條紅線。相對于植物工廠、養殖基地等的發展，我們的農業戰略格局是從基本糧食生產的角度上，確保了糧食安全的“18億畝耕地”紅線。實際上，我們國家現有的耕地面積有24.5億畝。同時，我們還在進行造地，包括對沙化土地的治理與改造。我們通過“七區二十三帶”的規劃，結合專項政策，確定了農業的主產區，保證了農地農用。2020年，我們還要確保高標準農田達到8億畝，擴大農業物聯網示范應用。

第三，“兩橫三縱”城市化戰略格局。城市、城市群以及灣區經濟如何發展？對此，我們對未來的城市群空間分布進行了細化，如環渤海城市群、長江中游城市群、長江三角洲城市群等。例如，我們規劃的東北地區的城市群發展，將以哈爾濱、長春、沈陽、大連四個城市為重點。這將是東北地區人口、資源分布更為密集的區域。再如，我們規劃的以新疆的喀什、西藏的拉薩為中心的兩個城市圈。我們希望通過國家的支持、城市的合作，也能使這兩座城市成為國際性的城市，成為與中亞、西亞、南亞等地區合作發展的樞紐。

（二）新空間——“大灣區”

我們過去沒有像現在這樣考慮城市群的布局，一是不具備條件，即從新中國成立70年的經驗來看，我們曾一度采取不均衡的區域發展政策；二是我們過去還沒有把握中國的國土、近海不會發生戰爭。從這個角度看，我們現在的政策條件與國家安全條件都已具備，可以開始推進中國版的“模范城市運動”，并發展中國的“大灣區”了。

從現在各個城市的搶人大戰來看，我們已經開始了這場中國版的“模范城市運動”。我們可以看到，未來中國經濟在生產力提升方面，將出現兩個增長極：其一是以灣區經濟為依托、以大城市為代表的城市群，其二是以特色經濟為依托的縣域開發，包括特色小鎮的形成與發展。這兩個方面的內容也將是中國未來城鄉一體化發展的兩個趨勢與途徑。

從各國灣區經濟的發展經驗來看，美國東西海岸的主要產業聚集，包括能源、制造業的聚集基本上都是在灣區，因為船運是最主要的物流方式。因此，從這個邏輯上講，灣區經濟是符合經濟學與自然地理環境的規律的。同時，沿海城市的宜居條件也比較吸引年輕人，進而促成了從能源、制造業到服務業在空間上的高效配置，即形成了美國東西海岸的城市群、城市帶。

日本東京的灣區經濟發展則遭遇了明顯的“超大城市病”問題。年輕人向城市中心聚集，政府寄希望于以建設東京的伴城——筑波來解決“超大城市病”問題。然而，這一造城運動沒能趕上好時候，日本遭遇了經濟危機，而筑波也沒能成為日本人設想的美國硅谷。在解決“超大城市病”問題方面，以色列就做得比較好。特拉維夫是以色列的大城市之一，隨著人口資源的聚集，出現了“超大城市病”問題。于是，以色列就在海法這個地方造了一座新城。目前，海法成為了以色列的第三大城市，也是重要的港口城市和工業城市，并以海法國際電影節聞名于世界。

我們中國未來的城市發展也應依照灣區經濟的邏輯，以高效聚集資源為目的，實現好中國的城鄉一體化，尊重經濟的規律、自然的規律、社會的規律。到2020年，我們的城鎮化率預計將達到70%。同時，戶籍城鎮化也是一個不可回避的問題。要讓大家“搬家”，就必須解決政府的基本公共服務均等化的問題，這也是全世界所有城市發展必須經歷的階段。到那時，中國將有3億多人從鄉村真正“搬家”到城市里來。那么，中國的大城小城也必須有足夠的空間和產業，包括政府的公共服務來接納這些“搬家”來的人。按照重慶戶籍制度改革的經驗，那就是“三件衣服不脫、五件衣服穿上”。“三件衣服不脫”指的是承包耕地、林地、宅基地，比如承包耕地、林地可以租給他人或農業公司賺取租金收入。“五件衣服穿上”指的是養老保險金、醫療保險、住房、教育、就業。對此，我們的政府將加大在基本公共服務領域上的投入。同時，這也將是未來政府工作的難題之一。

關于未來城市群的布局，我們提出了中國城市群發展規劃，要打造20個城市群，包括5個國家級城市群、9個區域性城市群、6個地區性城市群。如此，中國將會有一大批新“一線城市”。這些新的“一線城市”是多標準多層次的，比如商業發展水平、城市樞紐地位、居民生活水平、城市發展空間等。2016到2018年間，我國的許多城市的發展速度是比較快的，包括西北、西南、中部以及沿海的城市。成都、杭州、武漢、天津、南京、重慶等城市都可能成為未來的新“一線城市”，同時也都有足夠的空間來吸收來自鄉村的3億多人口，并形成大城小城相結合的模式。2018年，中國萬億俱樂部城市已經有17個，其中長沙、鄭州、佛山等城市有著較大的吸納外來人口的潛力。

在城市群發展規劃方面，“大灣區”城市群的發展是關鍵之一，比如未來我們需要解決的是粵港澳大灣區涵蓋的9個城市如何實現一體化、大城小城合理分工、城市圈互聯互通的問題。此外，長江上、中、下游城市群的發展也是我們要關注的。比如，成渝城市群將可能成為未來中國發展的一個增長極；以武漢、長沙等城市為中心的長江中游城市群的發展也是比較快的；上海、江蘇、浙江、安徽組成的長江三角洲地區未來要打造1小時、2小時、3小時的經濟圈，形成大城市群的互聯互通。另外，環渤海的京津冀城市群的發展也形成了2016年至2035年的總體規劃。未來，整個北京、天津、河北的十多個城市也將形成一個環渤海的城市群，促成京津冀地區的更快發展。

（三）城市空間優化——“智慧城市”

我們現在講的城市空間優化，指的是以“互聯網+”“智慧+”為基礎的“智慧城市”。“智慧城市”的建設就是要實現產業、人口、資源的最優配置，進而實現城市的可持續發展，包括確保生產空間的集約高效、生活空間的宜居適度、生態空間的山清水秀，即對生產、生活、生態的空間進行合理的布局。在這個方面，主要發達國家為我們提供了許多經驗。比如，巴黎建設的地下管廊系統，實現了對城市地上、地下空間的利用；倫敦采用雨水、污水分流的方式，把雨水循環進入自來水系統，把污水循環進入中水系統，實現了對城市水資源和泰晤士河的治理與保護。倫敦的水資源，只要是排出的水都要達到二級水標準。相對的，北京的水資源能達到的標準還只是三級水標準。所以，在水資源的循環利用上，倫敦是我們的標桿。

此外，在未來的城市群建設中，北京還有著更長遠的資源、人口、環境等問題。所以，在未來京津冀一體化發展中，北京要著手新的規劃，尤其是城市副中心和雄安新區的規劃。雄安新區，在選址上與北京、天津形成了相距100公里的三角形分布，避免了“睡城”的發展；在生態文明建設方面，疏解了白洋淀地區的人口壓力，保護了白洋淀地區的生態；其國土空間開發有七成是森林、濕地等自然生態景觀，并充分開發了地熱系統、地下管廊等城市地下功能空間，使地上地下融合在一起；同時，以水系為隔離帶，形成了水資源循環的空間布局，進一步促進了華北地區淡水產業的發展；配合河北、河南、山東等地的水資源綜合調配，改善了北京地區的缺水情況；配合北京城市副中心的建設，輔助北京完成非首都功能的搬遷。

北京城市擴張之快，一直以來都面臨著水資源匱乏的困擾。相當一段時間，北京因地下采水而導致其地下水位與地表的逐年下降。這對北京未來的發展是一個巨大的威脅。近兩年，北京市下大決心，通過填井、引水改善了地下空間的問題，使地下水位上升。

2019年，黨中央對北京城市副中心建設的相關規劃進行了批復，其中特別強調了“世界眼光”“國際標準”“中國特色”“高點定位”“歷史文脈”“民生保障”“多規合一”“最先進的理念、最高的標準、最好的質量”等關鍵詞。可以說，北京城市副中心建設將對中國的大城市建設起到標桿、示范的作用。我們可以看到，北京城市副中心未來的建設將在地上地下空間、相鄰區域合作等方面，特別是科技城、生態水系、民生工程等的建設上拿出實績。

除了雄安新區、北京城市副中心以外，黨中央還批準了深圳建設中國特色社會主義先行示范區，并提出了很高的要求，旨在為國際可持續發展提供經驗。深圳由于前身的地理環境限制，要成為先行示范區，需要空間上的進一步擴展。所以，深圳著重發展了“飛地經濟”，即與汕尾合作，未來還可能與惠州有更大的合作空間。通過“飛地經濟”合作，深圳解決了空間不足的問題，并以同城化、多規合一為基礎形成了城市的整體規模效應。此外，在近海空間、海洋生態文明建設、漁業、農業冷鏈物流、新的商業模式等的發展上，深圳還有很大的空間。

（四）美國舊城改造的“陷阱”

看過了主要發達國家給我們留下來的經驗，我們也要總結好這些國家城市發展所得到的教訓。其中，最大的教訓莫過于美國舊城改造遭遇到的“陷阱”。

美國城市化過程中的“搬家”，從1940年到1980年，大體經歷了一個以清理貧民窟為起始，再到大規模商業化開發、舊城改造的過程。其中有一些比較好的空間改造的例子，比如在布隆伯格擔任紐約市長的時候，他發現紐約有一條產權由政府擁有的廢舊鐵路，于是將這一空間改建成了步道并增加了綠植。這一改造是紐約人喜聞樂見的，但也是基于政府產權才得以實現的，如果是私人土地就做不成了。但是，美國大量二三線城市的發展就是無限制地攤大餅，城市的治安狀況、貧富差距情況都非常令人堪憂。這一系列現象根本上是美國城市空間布局不合理造成的，最直接的原因就是美國在上世紀50年代實行的全國高速公路計劃。這一高速公路計劃造成的最直接的影響就是使原本應該繞城的高速公路，變成了城市的主干道，甚至把城市的市中心截斷。

為什么美國會作出這樣的選擇？主要原因是地方政府迫于財政、低收入人群的居住需求的雙重壓力，進而選擇了以高速公路開發為手段解決問題的途徑。其效果是，富人住在城市的核心區，中產階級住到了郊區并帶動了汽車產業的進一步發展，窮人則通過政府的幫助住在了以高速公路相隔的城市另一邊。又因為高速公路不設出口，富人和窮人就自然被隔離開了。然而，雖然最初窮人的住房還算比較好的，但在幾十年間，窮人沒有錢進行修繕，政府也沒有錢幫助窮人進行房屋的修繕，而富人、中產階級更不愿意為此出資，最終形成了舊城改造的“陷阱”。

這一情況也給中國的舊城更新改造提出了問題，即如何避免這種“陷阱”。從2005年到2018年，我們進行了“棚改”，解決了1億多人的危舊房屋改建、重建工作，改善了大量困難家庭的住房條件。不同于“棚改”，中國的城市化、城鄉一體化發展將進入“快車道”，會面臨著更為嚴峻的舊城更新改造的問題。從2019年開始，我們準備用3到5年的時間，投入4萬億，對全國的老舊小區進行改造，包括基礎設施的配套、升級，如安裝電梯與便捷通道、增設停車位等。這次老舊小區改造工作將涉及全國16萬個老舊小區、4200萬戶居民。同時，我們的舊城改造工作也要關注形成新的城市風貌、提高城市文明水平等方面的問題。比如，上海楊浦區老玩具廠經過舊城改造，成為了新的科創園、文化產業園。再如，北京的798藝術區以及四合院的改造等等。這些舊城改造的成果都使土地、房屋在保留了原本價值的同時，被賦予了新的功能、新的價值。

（五）房地產市場的健康發展

今天，我們同樣要考慮房地產市場的發展問題，并且是結合城市的可持續發展、資源配置以及空間合理布局來考慮房地產市場的健康發展問題。對此，我們提出了“房住不炒、因城施策、分類指導”的方針，并作出了“不將房地產作為短期刺激經濟的手段”的承諾。相應的，我們也應該建立起針對房地產市場健康發展的長效機制，做到“高端有市場、中端有支持、低端有保障”。

由“因城施策”，我們可以看到，為了避免北京和上海兩個超級城市的“超大城市病”，我們在杜絕“攤大餅”、限制常住人口的基礎上實施了“30:70”的政策。其中，北京提出高端市場占30%，共有產權住房以及長租公寓占70%，村集體建設土地、國企自有土地可提供長租公寓，共有產權住房只有住的功能，沒有買賣、投資的功能；上海是以長租公寓為解決未來城市新增人口的住房問題的途徑。同時，深圳明確了新的改革試點，迎來了房改的“第二次革命”。未來，深圳的住房將分為四類：市場商品住房占40%，人才住房占20%，安居型商品房占20%，公共租賃住房占20%。四類住房面對不同人群，設置不同的價格區間，也就是通過多措并舉的方式，從住房的類型上進行了結構性調整，既考慮到了房地產市場的健康發展，又考慮到了民生工程建設，最終實現老百姓“住有所居”。

（六）城市讓生活更美好

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。對于人民群眾的美好生活需要，我們提出的方針越來越完整，即“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”。其中，深圳作為中國特色社會主義先行示范區，提出了“幼有善育、學有優教、勞有厚得、病有良醫、老有頤養、住有宜居、弱有眾扶”的高標準。北京在未來的城市發展中，也要對這一高標準作出反應，努力使老百姓更加的安居樂業。

如此一來，我們將要面對一些民生方面的具體問題，比如養老產業的發展。對于我們的城市發展來說，社區養老、家庭養老、機構養老等多種養老形式，究竟哪種更適合？一些城市想引進外國的著名醫療機構，與我們的醫生形成合作，如陳東升在上海引入的醫養結合的模式（CCRC模式）就是在美國曾經得到推廣的，即一個社區配套一家醫院，形成高水平的養老社區。但是，從國內幾大保險公司建成的養老社區來看，最主要的問題還是費用太高，一般的老人很難住進這些高檔的社區。所以，以普通社區為載體的機構養老，如日托型的托老所，包括針對半失能、失能老人的建設規劃，再配合健身場所、老年小飯桌等設施，可能是更合理的養老產業模式。這一模式可以參考英國的社區照顧體系、新加坡的樂齡公寓等，其設施完善、成本較低，相對而言是老人們能夠住得起的。

如此一來，我們可以進一步發展以社區為載體的“銀發經濟”，尤其在政府的財政支持下，可以進一步完善養老、醫療與社區文化等方面的建設，最終形成互聯社區的養老模式。也就是說，我們可以把上百個城市的社區通過互聯網連接起來，做到“共享共建共治”，形成智慧型社區，配合全國三甲醫院的網絡化等渠道，使醫養結合變得更加便捷。在黨中央的支持下，我們國內企業在“互聯網+”“智能+”等方面已經取得了不少成果，像是護理機器人、新的醫療科技等的開發與應用，檢測型馬桶蓋等家居用品的智能化，以及各式穿戴設備的應用等。

隨著一系列高新技術的發展與應用，我們全社會將有更多的時間與精力投入體育產業、旅游產業、社區文化產業等領域的發展，使我們社區居民的生活變得更加豐富多彩，最終實現人民群眾的美好生活。

三、特色小鎮與鄉村振興

在鄉村振興這一方面，主要發達國家是做出了一定的成績的，其經驗與教訓值得我們參考與總結。日本在1970年到1985年間開展“造村運動”，利用政府財政支持、發動商業銀行等方式，一時間改變了鄉村的生態情況與留守情況。但從現在看未來幾十年的發展，日本的鄉村將會面臨三分之一的住房無人居住，甚至沒有主人的情況。預計到2040年，日本將有900個城鎮和村莊消失。所以，日本現在也開始了“搶人”。但是，我們可以看到，日本的相關政策是，你可以免費獲得房子卻不能搬家，要繳納房產稅、土地稅，并且因為土地私有難以進行土地的規模化。

中國不同的是，我們通過“三件衣服不脫、五件衣服穿上”，既保護了農民的利益，又在城市化過程中為鄉村空間布局帶去了新的可能性。我們可以看到，我們國家現有的特色小鎮建設，以交通樞紐地位為依托，已經做出了一定的成績，如多個基金小鎮、網紅鄉村等。這些特色小鎮創造了新的旅游業增長與新的產業，也就是旅游的升級換代，吸引了很多年輕人去鄉村度假。

未來，中國廣大的鄉村要振興，要實現農業農村現代化，這是我們到2050年必須要完成的偉大歷史使命。按照黨中央的文件指示，我們要在鄉村發展的空間布局上綜合考慮路、電、水、房、網、物流以及人口的流入流出、產業的空間布局等。近年來，我們已經形成了“萬企帶萬村”的有效形式，包括數字農場、田園綜合體的建設。恒大集團根據自然條件，選擇了畢節這個地方，與農業科學院合作，建設了安格斯牛肉的養殖基地。通過以縣為單位的整體規劃，農民的住房、教育、醫療、養老等需求得到了滿足，實現了農民向農業工人、農業向農業工業化的發展。可以說，這一形式將是未來實現鄉村振興的比較好的形式，能夠在空間內徹底盤活全部資源，意義重大。

未來，中國的特色小鎮建設也可以發展“零工經濟”。自由職業者，尤其是年輕人不一定非要住在大城市，而是可以進入鄉村，實現“逆城市化”。目前，中國有300萬人從事“零工經濟”，預計2025年將有7200萬人。年輕人從城市來到鄉村，既維持了自由職業者的身份，也避免了城市的高房價、高租金，還可以改善鄉村的面貌，發展高檔民宿等新的經濟形式。這種自由職業者進入鄉村的模式，就是“零工經濟”的表現。這種“逆城市化”在未來會不會成為新氣候的關鍵，就在于中國未來的美麗鄉村建設以及鄉村文化產業基礎的發展。如何把特色小鎮建設得更漂亮、更能吸引年輕人，并且能可持續地發展下去，確實是我們要思考的一個問題。