蔡繼明: 超大特大城市理應吸收更多外來人口落戶

國家發改委近日印發的《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱《重點任務》），要求各類城市大幅放寬常住人口落戶條件，一是在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，將全面取消落戶限制的城市擴大到城區常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市；二是全面放寬城區常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市落戶限制；三是除個別超大城市外，超大特大城市要調整完善積分落戶政策，增加落戶規模、精簡積分項目。這些可以說是近年來有關戶籍制度改革力度最大的舉措，既體現了我國經濟進入高質量發展階段的客觀要求，又反映了我國城鎮化進程中2．88億進城不能落戶的農民工和數千萬遷徙不能定居的流動人口追求美好生活的主觀愿望。

眾所周知，按照《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，到2020年我國常住人口城鎮化率要達到60％左右，戶籍人口城鎮化率達到45％左右，“兩個城鎮化率”的差距縮小到15個百分點。2018年末，“兩個城鎮化率”分別為59．58％和43．37％，二者差距為16．21個百分點，也就是說，在8．31億城鎮常住人口中，有2．26億是沒有城鎮戶籍的。如果按照近三年常住人口城市化年均提高1．12個百分點，戶籍人口城市化率年均提高1．09個百分點的速度，兩個城鎮化率之間的差額還會逐年拉大，預計到2020年末，城鎮常住人口與戶籍人口的差額會高于會高達2．28億左右，這些沒有城鎮戶籍的常住人口在住房、就業、教育、醫療、社保等方面，并不能完全享受與戶籍人口同等的待遇，他們無不渴望早日融入市民階層，過上正常的城鎮居民生活。《重點任務》中提出的上述落戶政策調整措施，無疑將有力地推進這些城鎮常住人口市民化的進程。

不僅如此，《重點任務》的意義還在于特別強調了特大超大城市在加快城鎮常住人口落戶中的作用，這是因為從世界城市化進程來看，人口向大城市集聚是普遍規律。根據聯合國預測，到2035年全球城市化率將達到62．5％，大城市和大都市圈人口繼續快速積聚，500－1000萬以及1000萬人以上城市數量將分別增至73個和48個，50萬人以下城市人口年均增速將降至1％，僅略高于全球0．9％的自然增長水平。其中，1000萬人以上、500－1000萬、100－500萬、50－100萬城市人口占比將分別增至9．7％、5．5％、14．2％，較2015年分別上升3．4、1．3、2．5百分點。而50－100萬、50萬人以下城市人口占比將分別增至5．9％、27．1％，僅上升0．7、0．5個百分點。

在城市化道路的選擇上，我國政府雖然長期實行的是優先發展中小城市和小城鎮、嚴格控制大城市的戰略，但人口仍然在按照自己的規律長期向大城市集聚。從以市轄區常住人口為標準的城市規模看，在不控制行政區劃調整的情況下，1982－2016年中國1000萬人以上城市的個數從0增至8個，常住人口占全國人口比例從0增至8．5％；500－1000萬人城市個數從3個增至11個，人口占比從1．7％增至5．5％；300－500萬人城市個數從3個增至23個，人口占比從1．0％增至6．3％；100－300萬人城市個數從30個增至126個，人口占比從4．5％增至14．2％；50－100萬人城市個數從32個增至91個，人口占比從2．2％增至4．8％；50萬人以下城市從44個降至37個，人口占比從1．5％降至0．9％。其中，上海、北京、深圳、廣州這四個超大城市都是吸收外來人口最多的城市。

然而，自2016年以來，北京、上海、廣州、深圳、天津等城市紛紛在十三五規劃中設定了人口總量控制目標，預計到2020年，北京：2300萬；上海：2500萬以內；廣州：1550萬；深圳：1480萬；天津：1350萬。為實現人口控制目標，許多特大超大城市實行了嚴格的積分落戶政策和人口疏解政策。以北京為例，2018年全市非戶籍常住人口764．6萬，其中申請積分落戶人數為124657人，但實際落戶人數只有6019人，實際落戶人數僅占申請落戶人數的4．5％。上海、廣州、深圳2017年積分落戶的人數則分別為20545、6000、10058。上海2016年以來非滬籍常住人口已經在減少，北京常住人口2017年減少2．2萬，2018年則減少16．5萬。自2016年以來，我國的城鎮化速度持續下降，這無疑和一線城市紛紛實行了人口總量控制有關。

應該指出的是，我國已進入工業化后期，農業產值僅占GDP的7．2％，但農業從業人員卻占全國從業人員的44％，這表明農業勞動生產率還很低，農村還存在大量剩余勞動力有待轉移，我國的城鎮化還應處在加速階段。還應該指出的是，所謂2018年的59．58％指的是包括2萬個鎮的2．2億鎮民在內的城鎮化率，而非僅僅包括660個城市市民的城市化率，后者至少比前者要低15個百分點。這2億多鎮民生活所在的鎮區，其城市基礎設施和公共服務水平一般都大大低于城市。從這個意義上說，不僅特大超大城市應大幅度擴大積分落戶規模以吸收更多的非戶籍城鎮常住人口本地落戶，而且全面取消城區常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市落戶限制和全面放寬城區常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市落戶限制，對于吸引2億多鎮民逐步轉變成大中小城市的市民也是必要的。

放寬大城市落戶條件和大幅度擴大特大超大城市積分落戶規模不僅對于加快我國的城市化進程是必要的，大城市（包括特大超大城市）因其比較完善的城市基礎設施和相對充足的公共服務供給以及發達的第三產業提供的比較充分的就業崗位，吸收更多的農業轉移人口落戶也是可能的。應該看到的是，農民工進城落戶不僅會增加城市政府的財政負擔，而且也會為城市建設、城市發展和方便城市居民生活提供相對廉價的勞動力和勞務，從而增加一個城市的地區產值和稅收，增強城市的活力和競爭力。況且，農民工市民化的財政負擔往往被擴大，只有充分發揮市場配置資源特別是土地資源的決定作用，降低農民工落戶的住房門檻和居住成本，改善中小企業營商環境，大力支持民辦教育、民辦醫療、民辦養老產業，建立農民工市民化成本的分攤機制，再考慮到公共產品的非競爭性和公共服務的規模效應，真正由政府承擔的財政成本會大幅度降低，對政府來說，農民工進城落戶的收益會遠遠大于成本。

進一步說，經濟高質量發展固然需要高質量人才，但同時也需要不同行業、不同技術水平、不同熟練程度、不同受教育程度的勞動力就業，一個城市才能吸引高質量人才就業、創業和安居樂業。今后城市的發展和競爭力的提升，在很大程度上取決于各類人才和人力持續的凈流入，加快外來人口的市民化將成為城市政府的自覺行動。

至于鄉村振興戰略從其總體要求來看，無論是產業興旺還是生活富裕，都離不開新型城鎮化。一方面，因為農村就其資源稟賦來說當然最適宜發展第一產業即農業，而我國目前農業勞動生產率明顯低于第二、三產業，其中一個重要原因就是農民戶均土地規模過于狹小，戶均不足10畝地的土地經營規模距離戶均百畝的適度規模經營還相差甚遠。只有使大量農業轉移人口市民化，才能加快農村土地的流轉，使戶均土地規模達到100畝左右的水平，務農收入水平才能與務工收入大體平衡，農村居民的消費水平才能逐步趕上城鎮居民。

另一方面，我國目前城鎮建設用地9．6344萬平方公里，農村集體建設用地19．327萬平方公里，農村集體建設用地相當于城鎮建設用地總量的2倍以上，其中70％是住宅用地。隨著大量農業轉移人口進入城市，目前已閑置的宅基地多達3000萬畝，超過了城鎮住宅用地總量。只有通過深化土地制度改革，構建城鄉統一的建設用地市場，使農村大量閑置的宅基地進入市場或作為抵押品獲得貸款，才能拓寬農民財產收益渠道，農民的收入水平才能持續提高，鄉村才能真正振興。

由此可見，鄉村振興必須與新型城鎮化同步推進，才能促進城鄉融合發展，加快工業化、城市化和農業現代化的進程。

（作者：蔡繼明 清華大學政治經濟學中心主任）