于永達: 基層治理實踐中的“唯結果主義”，怎么治？

基層治理要唯真、唯實

于永達

作者簡介：于永達，清華大學公共管理學院教授、博士生導師。

現任清華大學公共管理學院中國公共領導力中心副主任，清華大學資源能源與可持續研究院學術委員，清華大學國家治理研究院績效考核中心副主任，美國賓夕法尼亞大學資深客座教授,澳大利亞麥考瑞大學榮譽教授,曾任南方基金獨立董事。主要從事國際經濟、國際經濟組織、區域經濟發展等方面研究。優勢集聚理論方法創始人。

清華大學公共管理學院博士后王澤對本文亦有貢獻。

摘要：城鄉基層治理作為國家治理的基礎,是一項系統性和整體性的工程,涉及頂層設計、政策執行、社會動員、總結反思等多個環節。而當前,個別基層黨員干部一味注重結果的工作導向,給基層管理和服務造成壓力,導致弄虛作假、政策目標執行偏差等問題。究其根源,官僚主義、形式主義、不合理考評機制等因素的存在,助長了一些基層干部不唯實的工作作風。推動基層治理現代化轉型,需要基層黨員干部樹立"唯真"和"唯實"的觀念作風,以實為要。 

關鍵詞：基層治理;唯結果傾向;治理現代化;

基層治理中有這樣一種干部，工作中看似事事可以達到及格線，但實際上把工作“做歪了”“做壞了”。他們不管方式方法，只重視基層行政目標的完成結果，對標上級所謂要求寧愿“亂辦”“錯辦”……

個別干部一味注重結果的工作傾向，因何而來？我們需深入挖掘其根源，找到有效的破解之道。

1.個別干部一味注重結果的工作傾向，因何而來？有何表現？

在當前的基層治理實踐中，個別地區對基層領導干部的考核仍存在唯結果的傾向，即只重視基層行政目標的完成結果，忽視基層為之努力的過程，并且給基層管理和服務造成巨大壓力。于是，為應對上級考核，一些基層行政工作弄虛作假、政政管策學人目公眾號標分享執行偏差，導致社會矛盾沖突難以得到有效解決，這也是這一不良傾向之下行事風格的主要表現。

個別基層地區行政工作弄虛作假。在實際工作中，由于一些基層干部迫于上級考核、自身晉升等壓力，只得完成上級領導干部制定的責任目標。曾有報道指出，中部某區縣政府對于所轄鄉鎮的交通事故死亡率進行了規定，如若超過3人死亡，則將鄉鎮一把手進行免職。于是，有的鄉鎮干部在接受采訪時反映，為達成這種不切實際的任務，他們不得以將遇難者送入醫院進行二次“搶救”，以獲取更多時間來應付上級考核。盡管這樣的案例看似荒誕，但并非個案。這也反映出基層工作重外在形式、輕實質效果的現象。

個別基層政策目標執行偏差。政策執行力是多種力量集合形成的“力場”，反映了公共治理的能力和水平，以及堅持創新發展的理念視角。在基層治理進程中，對于上級政策命令的執行應當結合現實情境及時精準調整，而不是墨守成規、唯結果而論。但在實際工作中，有的基層干部為了完成績效目標，甚至是寧愿“亂辦”“錯辦”。實際上，這也是基層唯結果傾向的外在表現，即在政策目標執行中因與基層實際“脫鉤”而出現嚴重的人為偏差，不僅無助于基層工作的穩步推進，而且產生適得其反的治理效果。

一些地方的基層社會矛盾得不到有效解決。“基礎不牢，地動山搖。”基層社會的穩定直接關系到黨和國家的政權建設以及社會的和諧有序發展。因此，充分調動基層政府、社區、企業、社會組織和群眾等治理主體參與治理實踐，積極化解基層干群矛盾，對于維護基層社會穩定意義重大。然而，個別地區的領導干部“拍腦袋”決定基層發展方向，使得基層工作人員不得不將上級任務置于首位以滿足考核要求。這種現象的后果是基層群眾合理和合法的權益及利益訴求被嚴重忽視，多元主體的關系協調和協商共治成為空談，導致了基層干群矛盾，使得基層社會的和諧穩定受到影響。

2.“唯結果主義”為何能在基層橫行？

基層治理實踐中，有的地區和基層的領導干部卻過于強調結果與政績，刻意忽視治理情境和過程，即他們認為無論在何種治理情境下，最終決定一個行動，或一項規則，或其他任何事物道德價值的唯一因素是其結果。事實上，唯結果論的領導和行事風格并不可取，是一種官僚主義和形式主義思想與作風的外在表現。部分領政管導學人干公眾號部分享以為居上位就不必沾基層的土，握權柄就不必吃基層的苦，頤指氣使的一遍遍“復制粘貼”，充分暴露了權力濫用的傲慢與蠻橫。

“唯結果主義”為何能在基層橫行？一大原因在于基層干部開展工作需要的政策與資源由上級控制，考評權更握在上級手里。在這樣的機制中，基層干部能有什么表現，表現到底如何，概由上級說了算。上級以為基層干部的飯碗是自己的恩賜，基層干部就該“指哪打哪”，沒有“討價還價”的份兒。

此外，領導干部的政績觀偏差也是助長“唯結果主義”氣焰的另一原因。南方某省一位基層干部認為，近幾十年來經濟發展的高歌猛進，讓地方領導覺得“加速前進”是理所應當，“大干快上”是唯一選項，特別是如果周邊省市的統計指標都往上躥，“自己這里不搞快點，面子怎么掛得住”？

在這樣的政績觀支配之下，慣于“打沖鋒”的干部，甚至為求目標達成不那么講究手段的干部，反而成了模范與典型，促使“唯結果主義”更為流行。

3.如何破解“唯結果主義”不良傾向，實現基層治理現代化轉型？

樹立“唯真”和“唯實”的觀念作風。為了把干部從一些無謂的事務中解脫出來，一方面要樹立起“唯真”的治理理念，從意識形態領域方面重視起黨風黨紀建設，始終堅持“以人民為中心”和群眾路線，且在加強黨的領導基礎上，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，破除官僚主義和形式主義傾向。另一方面要轉變工作作風，既要重視基層工作的實際效果，也要考慮目標制定和政策執行的過程是否合理合法合規，努力克服弄虛作假、投機取巧、好大喜功等投機心理，并結合當地實際和群眾需要，制定出更為科學、合理的政策措施，真正做到不唯上、只唯實。

主動賦權基層和增能群眾。習近平總書記提出：“要完善基層群眾自治機制，調動城鄉群眾、企事業單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體。”這就要求在基層治理過程中還要最大限度地發揮基層群眾的能動性，而不是僅僅“大干快上”，唯經濟和政績論。為此，一方面要做好“賦權”工作，特別是在日漸復雜多變的治理情境中，地方領導干部要理解基層工作的復雜性，真正“賦權”基層且給予其更多的治理權限，主動聽取基層的聲音，提供有效的政策和資政管金學人支公眾號持分享。另一方面要加強對群眾的“增能”，地方和基層黨委、政府應認真履行主體責任，可以繼續通過項目制、政府購買服務等形式培育和孵化社會力量，積極團結和帶領廣大人民群眾不懈奮斗，提高村居民自治的意愿和能力。

加強地方和基層的領導力建設。習近平總書記多次強調：“用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風。選什么人就是風向標，就有什么樣的干部作風，乃至就有什么樣的黨風。”這意味著基層領導干部隊伍的領導特質、思維方式和實踐經驗對于治理現代化轉型具有重要價值。因此，克服唯結果傾向，一方面需要從基層領導干部隊伍建設著手，加強其領導力建設，不斷加強對基層領導干部的思想教育和專業培訓，使其逐漸形成創新思維意識，切實提高創新能力，以便他們能夠在組織開展日常工作的同時，有能力應對和處置各類突發事件，有效化解基層社會矛盾和沖突事件。另一方面要提升地方和基層黨政干部的創造力、凝聚力和戰斗力，發揮地方領導干部在總攬全局、設定發展愿景、確定組織方向和制定政策措施上的重要作用，同時減少他們對基層政策執行和貫徹落實方面的直接干預，以此倒逼他們打破唯結果的錯誤思想，以進一步提高基層工作效率和治理效能。

完善考評晉升機制和監督體系。扎實把全面深化改革推向深入，集中力量打攻堅戰，激發制度活力，激活基層經驗，激勵干部作為，需要破除唯結果和政績論的績效考評機制，進一步暢通基層工作人員的職業發展和晉升渠道，以調動和增強他們的工作積極性。鑒于此，一方面要建立完善的考評晉升機制，打破傳統以經濟為唯一評價標準的政績考核方式，建立起包括品德素質、工作實績等多維度在內的考評晉升制度，促使基層領導干部樹立起正確的政績觀，獲得更多的發展空間，從而實事求是抓工作、抓落實。另一方面要加強對地方和基層領導干部的監督，及時洞察潛在的官僚主義和形式主義思想作風，對選人用人、職業發展、職級晉升等過程進行全面審查與監督，發揮民主監督在從嚴治吏、從嚴治黨的基礎上，形成更加完善的領導干部管理和監督體系。

習近平總書記多次強調：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之舉。”基層治理作為國家治理的基礎，既包括頂層設計、政策執行、群眾參與等多個要素，又面臨復雜多變的治理情境。將治理結果和實績作為基層工作的一項評判標準，具有公平公正性和一定的正向激勵作用，也可以較為有效地避免投機取巧現象的產生。

但是，一些地方唯結果、政績論的傾向卻忽視了基層治理的客觀現實和復雜程度，反而不利于基層工作的開展。由此，需要從意識形態、政策制定和治理實踐等層面切入，在堅持黨的領導基礎上，不斷提升地方和基層領導干部的創新意識，賦政管權學人基公眾號層分享和增能群眾，以及完善相應的績效考評機制和民主監督體系，從而進一步全面深化改革，主動破解基層治理過程中的不良傾向及其造成的其他問題，以確保黨和國家的長治久安、經濟社會的安定有序、人民群眾的安居樂業，并最終實現治理現代化的發展目標。