秦虹：城市更新是城市發展的新機遇

　　一、當前為什么要重視城市更新？

　　關于我國城市未來的發展，在2015年召開的中央城市工作會議上，中央就提出中國城市的發展要堅持集約發展，樹立“精明增長”、“緊湊城市”理念，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。防止“攤大餅”式擴張。而我國過去的城市發展，無論大中小城市，在空間上都走過一段快速的外延式、擴張式、攤大餅式的發展路程，如同北京從過去的二環、三環、四環，擴張到現在的七環。而城市更新則是中國城市發展走向內涵式、集約式、精明增長的重要方式。

　　中國獨特的城鎮化進程

　　中國在改革開放之后城鎮化速度加快，成為中國經濟發展的一個重要引擎。但中國的城鎮化之路與世界城鎮化已經穩定的國家相比有其獨特的方面。

　　第一是速度快

　　在改革開放之初的1979年中國只有不到2億的城鎮常住人口，而現在中國城鎮常住人口已有8.4億人。改革開放40年，中國城鎮新增常住人口6億多人，這些人擺脫了過去的農業生產生活方式，來到城市參與到第二和第三產業的發展，大大地帶動了中國經濟的增長。2019年僅排名前30的大城市，占全國GDP的比重就達43%。中國用了不到40年的時間將城鎮化率從20%提高到60%，而對比其他發達國家同樣城市化率的提高，以英國為代表的歐洲國家用了200年左右，以美國為代表的美洲國家用了100年左右。所以，中國城鎮化的第一大特征就是速度非常快。當然由于中國國土面積大，東中西部城鎮化的發展并不平衡，東部地區的城鎮化率比西部地區高了10個點以上。

　　第二是規模大

　　如果說中國的城鎮化速度快，那么有一個國家的城鎮化速度在一段時間內也很快，即日本，從1950年到1970年，城鎮化率每年提高1.27%。但是日本以及其他發達國家都沒有中國這樣大的人口基數。日本城鎮化率從20%增長到60%，僅僅有五、六千萬人進城，而中國卻有6億人進城，是日本的十倍。我國在40年內有如此大規模的城鎮人口增加，這在全世界范圍內是獨一無二的。

　　第三是城鎮化和郊區化同時并進

　　歐美發達國家的城鎮化過程由于周期比較長，人口向城內集中的過程和人口郊區化的過程是分開兩個階段進行的。如恩格斯在1845年寫的《英國工人階級狀況》一文，描述了當年英國大量的農民進城之后，城市無法容納大規模的人口集中，城市居住環境變得惡劣的情景。為了尋求更好的生活環境和更低的生產成本，英國郊區化開始出現，富人和高端商業從城市中心搬走，新產業在市郊區落地，城市中心出現了衰敗。因此政府后來又提出城市復興，希望把新的產業和有錢人重新吸引到核心市區來，再造城市的繁榮，再振興市中心的一個重要手段就是城市更新。

　　當今最發達的世界級城市，比如倫敦、紐約、東京等，都是在不斷的更新之中，其經濟影響力經歷百年保持世界領先的地位不變，目前仍是全世界的創新中心、消費中心、金融中心、研發中心，吸引了全世界的高端金融人才和科技人才。而中國在40年的快速城鎮化過程中，由于強力的“退二進三”、機動化的快速普及和住房商品需求的集中釋放等同時發生，使我國人口向市中心的集中和向郊區的擴散同時并進，城市建成區的擴張速度甚至快于了人口的增長速度。1981年到2018年，中國的城鎮常住人口增長了4.12倍，而城鎮的建城區面積增長了7.89倍。

　　值得注意的是，城市建成區不同于城市規劃區和城市行政管理區。建成區是指建筑連接成片，基礎設施配套齊全的城市區域，其面積遠遠小于城市規劃區和城市行政管理區。

　　重視城市更新在中國當下的重要意義

　　城市更新是未來城市高質量發展的必由之路。中國的建成區面積增長速度比常住人口的增長速度快了將近一倍，這就導致城市基礎設施每公里所服務的人口和承載的產業產出缺被低密度所稀釋了，投資邊際效益降低，地方政府只好不斷地再征地賣地以償還為建設基礎設施所背負的債務，城市面積又進一步擴張，擴張后政府再負債投入……如此反復，問題與風險不斷積累。從更宏觀的角度來看，建成區不合理擴張和低效利用，還占用了大量耕地和農田，破壞了原有的自然生態環境，付出了昂貴的代價。當然,近10年來有了一些變化，東部的速度差開始縮小，但中西部地區仍在重復過去的發展模式。

　　未來，隨著人口紅利的衰減、新增建設用地資源的日益減少和地方政府債務規模的約束，改變傳統外延擴張式城鎮化發展道路已迫在眉睫，急需通過城市更新優化城市空間結構，提升城市功能，改善城市人居環境，通過城市與產業同步更新，探索出一條內涵提升式的高質量城鎮化發展途徑。

　　城市更新是城鎮化進入中高級發展階段的必然選擇。城市進入中高級發展階段之后，全世界各個國家的城市化都會出現一種新格局：人口向城市群、都市圈集聚。當一個地區或國家城市化率比較低時，每個城市都還有自己發展壯大的空間，這個時候城市與城市之間主要是競爭關系，互相之間爭項目，競爭招商引資等，那時都市圈或城市群的興起就比較困難。當地區城鎮化率提高，中心城市的產業和人口開始外溢的時候，城市與城市之間才有可能從過去的競爭關系變成合作關系，都市圈或城市群才有可能加快形成。我國當前正處于城鎮化的中高級發展階段，全國城鎮化率已達60.6%，已有約20個城市的城鎮化率超過80%。都市圈或城市群能否真正形成，或形成速度的快與慢，則主要取決于中心城市的凝聚力和輻射力。

　　在城鎮化的中高級階段，中心城市擴張的空間有限，其發展的重要途徑就是城市更新。通過城市更新，中心城市按經濟規律置換和升級產業結構，盤活存量資產，提高城市內土地、建筑、基礎設施等存量資產的產出效率，與周邊城市形成有機產業集群，都市圈逐步形成。中心城市將發展模式從擴張轉向更新，可以在減少基礎設施投資的情況下，升級產業結構，引入先進的有發展前途的制造業和現代服務業，改變過去支持傳統產業和消費空間變為吸引人才的新空間，本文開頭所述北京懷柔的一個水泥廠變身創新辦公新空間即是如此。可以說，沒有功能強大的中心城市，就不可能有有競爭力的城市群或都市圈，更不可能有世界級城市群。

　　城市更新是城市轉型發展的重要途徑。城市更新區別于擴張式城市發展模式，成功的城市更新對城市發展會有四方面的貢獻。

　　一是在存量中獲得增量，實現城市內涵式發展

　　城市更新是在城市的存量土地中求增量，而非擴張式發展新增土地。這里的增量主要指兩類增量，一類是建筑的增量，比如從原來的低層建筑增加到現在的十層樓；更重要的是經濟上、社會效益上的增量。在沒有占用農村的土地和耕地的情況下，通過城市更新獲得了經濟的增長，增加了就業機會，豐富了居民的消費，提高了政府的稅收，在存量中獲得增量，這就實現了城市的內涵式發展。

　　二是在效率中得效益，實現城市低成本高質量發展

　　城市擴張發展不僅要占用新的土地，而且要在新區建設基礎設施，配套幼兒園、學校、醫院、商業等公共和服務設施，總投入是巨大的。而對城市中的一些衰敗區域進行更新，可以極大化地利用已有成熟的各種配套設施，只是通過降低空置率、增加有效使用面積、引入產出更高的產業、吸引更多的消費人群，就可以使地方經濟得到增長。所以，城市更新可以充分利用城市核心區完善的配套、人口人才密度、商圈基礎，市場規模等極大的區位優勢，在提高效率中得效益，實現城市更低成本的高質量發展。

　　三是在傳承中求變革，實現城市功能環境全面提升

　　高水平的城市更新都是在傳承城市文脈、歷史和文化的基礎上的更新，將傳統的建筑與新的產業、新的需求結合，在保留城市的鄉愁、韻味和文化的同時，提升城市功能，改善城市環境，給城市帶來有價值的變化。所以發達國家在后期的城市更新中特別注重對城市肌理的保護，街道、建筑的框架基本不變，只能改變建筑內在的功能和裝飾，城市的特征明顯。與我國的城市過去提出“三年一大變”、“一年一小變”等目標有很大的不同。

　　四是在創新中謀發展，實現城市發展的新舊動能轉換

　　城市擴張式的發展基本不需要太多的創新，就像在一張白紙上作畫，可以畫出各種最美的畫面。但是如果要在舊城區舊建筑內更新，就好像螺螄殼里做道場，不靠創新是很難做到的。比如，過去的傳統辦公樓，空間效率很低，功能單一，租金雖不高，但老板、員工都不愿意來，如果將傳統辦公樓更新成現代有科技含量的辦公樓，可以引入高端的研發企業、金融企業、高科技企業，可以將辦公、生活、文化、綠色、健康的理念都融入進去，城市產業結構升級了，從而實現城市新舊動能的轉換。

　　城市更新能夠在創新的前提下，實現產業的升級，科技的引領，健康的生態，綠色的發展，這也是踐行五大發展理念的重要方面。

　　（秦虹：城市更新分會專家委員會主任委員、中國人民大學國發院城市更新研究中心主任）