文宗瑜：要實行國有資本價值預算

文宗瑜（財政部財政科學研究院公共資產研究中心主任、研究員）：

我就國有企業對政府預算收入貢獻、政府資產負債表或國家資產負債表彌補的相關問題進行交流。

 一、國有企業對政府預算收入的貢獻及走勢

如果就政府預算體系看，國有企業對政府預算收入的貢獻分為四類:1.國有企業對一般公共預算收入的貢獻。2國有企業對政府性基金預算收入的貢獻。3.國有企業對國有資本經營預算收入的貢獻。4.國有企業對社會保險基金預算收入的貢獻。

根據公開數據，我把2003年到2018年15年國有企業對政府預算收入貢獻做了一個趨勢圖，趨勢圖里面有五條線，一是政府預算總收入，二是一般公共預算收入，三是政府性基金預算收入，四是國有資本經營預算收入，五是社會保險基金預算收入。如果看趨勢向下的三條線，藍線是政府預算總收入，紅線是一般公共預算收入，黃線是社?；痤A算收入。通過這三條線趨勢大致可以看到，當下國有企業對政府預算總收入貢獻比有所下降，在政府預算總收入中占比是降低，近五年一直呈下降之勢；國有企業對一般公共預算收入貢獻比呈逐年下降態勢，最近五年的下降十分明顯；對社?；痤A算收入貢獻比呈現為較大幅度的下降。單就黃線看，在本世紀初國有企業對社保基金預算收入貢獻比接近80%，但是，到2018年底，國有企業對社保基金預算收入貢獻比已下降為不到40%，約是38.5%左右。黃線下降斜率大，說明當下社?；鹬С雒媾R的壓力大，問題嚴重。

在國有企業對政府預算總收入、一般公共預算收入、社?；痤A算收入貢獻比下降的同時，其對政府性基金預算收入貢獻比呈逐年上升之勢。除此以外，從2008年開始政府要求國有企業上繳紅利，建立國有資本經營預算制度，到2018年正好十年，這十年，國有企業對國有資本經營預算收入的貢獻比是一條直線，百分之百的貢獻。

二、從做大國有企業規模到做強做優做大國有資本

國有企業從數量超多到規模巨大的變化。1978年到2002年的這段時間，國有企業從160萬家減少到17萬家；2003年以后，國有企業的數量繼續減少，數據顯示，到2018年底國有企業包括國有控參股公司約為11.3萬家；數據還顯示，從2003年到2018年這15年，國有企業的資產規模增長了27倍。應該說，這15年國有企業最大的變化是資產規模高速增長，出現了資產規模過千億過萬億的大型特大型國有集團，一些國有企業的資產規模已是世界之最。

國有企業占有及使用的國有資產數額也十分驚人。2018年作為改革的一項重要內容，各級政府要向各級人大常委會提交國有資產管理報告，從2018年10月24號財政部代表國務院向全國人大常委會提交了《國有資產管理報告（2017）》，報告顯示，截止到2017年年底，第一類為企業國有資產，主要是指經營型國有企業占用及使用的國有資產。企業資產總額是183.5萬億，負債總額是118.5萬億，國有資本及權益總額是50.3萬億；第二類為金融企業國有資產，主要是指國有控參股金融機構占用及使用的國有資產。金融企業資產總額241萬，負債總額是217.3萬億，國有資產16.2萬億。

除此以外，還有一類國有企業比較特殊，就是黨政機關事業單位辦的國有企業，也占用及使用國有資產，可稱之為第三類行政事業企業國有資產。根據統計及估算，截止到2017年底，行政事業企業總資產10.2萬億，負債總額5.93萬億，國有資本及權益額4.27萬億。企業國有資產、金融企業國有資產、行政事業企業國有資產合計約為70萬億左右。可以說，國有企業占用及使用的國有資產規模很大，2017年GDP總量才82.7萬億，而國有企業占用及使用的國有資產就高達近70萬億。國有企業占用及使用了這么多的國有資產，與國有企業范圍無限擴大存在關聯。國有企業是公有制的具體實現形式，馬克思在《資本論》中講的公有制是指“生產資料公有制”，當下國有企業不再局限于生產資料領域，正在向生產資料以外的范圍無限擴大，國有控制了太多的領域。

在國有企業范圍無限擴大的同時，國有企業占用及使用國有資產的結構、貢獻利潤的結構也發生了重大變化。這種結構變化可以歸納為國有企業的“二八現象”及“五九五”現象?！岸爽F象”是指20%的國有企業占用及使用了80%的國有資產；“五九五”現象是指5%的國有企業貢獻了95%的國有企業實現利潤。“五九五”現象說明國有企業的壟斷性十分強，國有企業幾乎壟斷了所有最賺錢的領域；可以說，正是壟斷保證了5%的國有企業貢獻了95%的利潤，這種利潤結構在其它國家或地區十分罕見。

隨著國有企業資產規模的不斷擴大，關于國有企業發展的政策也在不斷調整。中共中央十八屆三中全會之前強調做大國有企業規模，2003年在中央政府層面設立國務院國有資產監督管理委員會，國務院國資委設立以后，主要是通過管人管事管資產，督促國有企業無限做大規模。因此，從2003年到2013年的這10年，國有企業經營的主要精力放在無限擴大資產規模上；2013年中共中央十八屆三中全會后提出了做強做優做大國有企業的政策表述，由做大國有企業轉到做強做優做大國有企業；雖然政策要求做強做優做大國有企業，實際上國有企業仍是忙著做大資產規模。     

做強做優做大國有企業的政策表述一提出，就引起經濟學界和理論界的討論及質疑。所有的企業都有生命周期，用政策支持國有企業做強做優做大，除了違背企業生命周期的規律，也不符合國有企業與非國有企業公平競爭的市場規則。與此同時，隨著中國改革開放再出發，中國要推進力度更大的開放，國際競爭要求國有企業也要遵守“競爭中性”規則，做優做強做大國有企業與“競爭中性”規則相沖突。正是基于這些問題及國際競爭要求，2017年中共十九大提出“做強做優做大國有資本”新表述，用做強做優做大國有資本來替代做優做強做大國有企業。與此相應推動一個轉變，國有資產管理從管國有企業轉變到管國有資本。做強做優做大國有資本的表述及政策導向，意味著單純做大國有企業的階段已經宣告結束。

用做強做優做大國有資本替代做強做優做大國有企業，重視國有資本的專業化運營，會使國有資本價值及國有資本價值預算在中國經濟的中長緩慢下行中發揮更大作用，產生重要意義。

三、“兩個支出缺口”與政府資產負債表和國家資產負債表彌補

中國2008年以來的經濟下行是短中長周期調整疊加導致的，形成了中長緩慢下行通道。在未來10～15年中國經濟的緩慢下行中，經濟增速會破6、破5，甚至還有可能破4，經濟運行形態是一條下斜線及下斜型，并不是經濟學界講的L型。經濟運行的中長緩慢下行通道帶來的最大影響，會出現政府預算的“兩大支出缺口”，第一是一般公共預算支出缺口，第二是社保基金預算支出缺口。

政府預算的“兩大支出缺口”，涉及到政府負債表或國家資產負債表如何彌補的問題。經濟發展的可持續及社會穩定，存在著及時彌補政府資產負債表或國家資產負債表的多方面要求。第一是政府信用評級及國家信用評級的要求，第二個是人民幣匯率穩定的要求，一旦政府資產負債表或國家資產負債表出現問題，匯率會受到沖擊而形成比較大的波動，第三是抑制通貨膨脹的要求。

那么，政府資產負債表或國家資產負債表如何彌補？可以實行國有資本價值預算，通過國有資本價值預算彌補政府資產負債表或國家資產負債表。新一輪國有資產管理體制改革已經在推進國有資本運營專業化，從而為國有資本價值預算創造了條件。目前政府預算體系中的國有資本經營預算，主要是國有企業按年度實現利潤的百分比上繳紅利，預算的只是增量；國有資本價值預算要覆蓋國有資本經營預算，預算的是存量與增量。國有資本價值預算包括中長期預算與年度預算，國有資本價值中長期預算側重于國有資本價值波動及國有股權變現規劃，國有資本價值年度預算側重于當年度的國有資本運營收益與國有股權變現收益。國有資本價值預算要考慮與編制政府資產負債表或國家資產負債表相銜接，國有資本價值納入政府資產負債表或國家資產負債表的編制中，國有資本運營收益也要計入政府資產負債表或國家資產負債表。

依托國有資本價值預算建立經常性權益儲備。國有資本運營收益是經常性權益儲備的主要來源，國有股權變現收益是經常性權益儲備的補充來源，經常性權益儲備在國有資本價值預算中設為跨年度科目。經常性權益儲備主要是定位于政府或國家支出的“大的支出缺口”彌補，還可用于政府債務或國家債務的償還。就“大的支出缺口”彌補而言，是指政府預算的兩大支出缺口，包括一般公共預算支出缺口與社?；痤A算支出缺口。經常性權益儲備除了用于政府或國家的支出缺口彌補，還可用于政府或國家的債務償還。依托國有資本價值預算建立經常性的權益儲備，來解決政府資產負債表或國家資產負債表的平衡問題。