財政預算支出管理與內(nèi)部控制

　　一、財政預算支出的監(jiān)管問題

　　一般認為，財政預算支出的有效監(jiān)管基于“四個支柱”：責任感、透明度、預測性和參與性。其中，責任感要求有關(guān)政府官員應明確其對內(nèi)部上級領(lǐng)導和外部社會公眾所負的責任；透明度意味著財政和財務信息的透明對行政部門、立法機關(guān)和大多數(shù)公眾部門而言都是必需的；預測性要求法律和規(guī)章制度必須事前清晰地為人們所知，而且能統(tǒng)一地、有效地貫徹實施；參與性則需要提供可靠的信息并對政府的行為予以檢查。財政預算支出有效監(jiān)控的“四個支柱”具體體現(xiàn)在財政預算支出管理過程的諸環(huán)節(jié)之中，如財政預算編制、預算執(zhí)行、現(xiàn)金和國庫管理、公共支出等。

　　在以上諸環(huán)節(jié)中，最關(guān)鍵的就是預算執(zhí)行。這是一個利用現(xiàn)有資源來貫徹執(zhí)行預算編制中的政策和充分體現(xiàn)財政預算支出管理目標的過程。對此，就必須要有一整套用來確保預算完好執(zhí)行的程序和機制。否則，決策就可能會建立在錯誤的信息基礎(chǔ)上，資源也往往會失去有效的管理，即使是良好的預算制度，也會失去意義。

　　二、財政預算支出內(nèi)部控制的具體內(nèi)容及要求

　　根據(jù)財政預算支出管理的特點和具體要求，結(jié)合內(nèi)部控制的相關(guān)理論，可把財政預算支出管理中的內(nèi)部控制問題歸納為以下幾個方面：

　　（一）過程控制

　　過程控制旨在確保只有經(jīng)過正確授權(quán)的指令才予以執(zhí)行，要求對預算支出的每一過程都要進行有效的控制和監(jiān)督。預算執(zhí)行過程中最基本的控制環(huán)節(jié)有：

　　1、在承諾階段，需要核實：（1）支出計劃是否由法定批準人批準；（2）資金是否按照預算規(guī)定的用途撥付，且在適當?shù)闹С鲱愋椭斜Ａ糇銐虻馁Y金；（3）撥付的資金是否列入正確的科目。

　　2、當提供了商品和服務后，必須核實：是否已收到有關(guān)商品和已提供某項服務的有關(guān)單據(jù)證明。

　　3、在支付之前，需確認：（1）是否存在有效的支出義務；（2）有關(guān)專業(yè)人員證明所提供的商品和所收到的服務是否滿足預期標準；（3）發(fā)票和其他有關(guān)支付票據(jù)是否是正確的或適合支付的；（4）驗明收款人。

　　4、在最終支付之后，需對所有相關(guān)支出進行檢查和復審，對不規(guī)范之處應予匯報。

　　總體上，在任何機構(gòu)之內(nèi)，在授權(quán)支出、批準合同和發(fā)出購買的指令、確認收到的商品和服務、履行支付等方面都必須有明確的職責分工。其中，一些職責可以由同一人或同一部門擔負。但是，在大多數(shù)情況下，同一人或同一部門不應既負責支付，又負責其他活動或控制支出。這種計劃 實際就是內(nèi)部牽制原則的體現(xiàn)。

　　政府部門之間這些職責的分工支配著支出單位和核心部門（財政部門、財務控制部門）之間的職權(quán)分配。在不同的國家，這種控制可以是相關(guān)各部門的內(nèi)部控制，也可以由綜合管理部門如財政部門、財務控制辦公室來完成。

　　（二）會計控制

　　許多國家的預算體系都是通過會計控制來確保遵照執(zhí)行的。有效的會計控制，應保證清晰地記錄預算支出和撥款或預算項目間的變化（如，分攤、調(diào)查、預算追加等）。無論會計基礎(chǔ)如何，會計控制都應做到：（1）會計記錄必須要有足夠而合理的程序，包括對收付事項進行系統(tǒng)的登記、足夠的安全系統(tǒng)以及與銀行賬目的核對系統(tǒng)等；（2）所有的支出與收入事項都應該按照相同的方法登記到相應的賬戶中；（3）按照經(jīng)濟種類和職能作用對支出進行一般劃分；（4）會計記錄必須明晰，文件程序必須完備；（5）會計報表的編制必須規(guī)范；（6）跟蹤支出周期（立項、審批和支付）每個階段的撥款使用（預算會計）系統(tǒng)，等。

　　此外，會計控制還包括與單位組織結(jié)構(gòu)相適應的會計控制權(quán)（會計體制）的集中和分權(quán)制度。在許多國家，中心機構(gòu)，如財政部設(shè)有專門辦公室負責會計控制和辦理支付，這個辦公室通常也負責現(xiàn)金的管理，構(gòu)成國庫部門的一部分。也有一些國家，支付由各個部委來負責，但現(xiàn)金和銀行賬戶由負責現(xiàn)金管理的國庫部門控制。因此，有關(guān)會計控制是否集權(quán)或分權(quán)的問題應與現(xiàn)金管理有關(guān)的問題相區(qū)別。一般認為，當支付過程和會計控制運行過于分散時，就需要對現(xiàn)金進行適當?shù)募锌刂苹驅(qū)嬁刂企w制進行改進，以使當前的分權(quán)系統(tǒng)能更好地適應監(jiān)督會計記賬和現(xiàn)金管理的需要；而當支付過程和會計控制過于集中時，就需要一個系統(tǒng)，以確保資金按照預算和現(xiàn)金支付計劃及時支付，并使支出單位能更好地參與和獲得更多的靈活性。由于各國信息技術(shù)的迅猛進步，使為效率因素而進行的分散控制與確保支出的集中控制之間趨于協(xié)調(diào)，即現(xiàn)代技術(shù)有可能做到使二者兼顧：既分散控制，提高效率，又集中信息，便于預算執(zhí)行。

　　（三）現(xiàn)金控制

　　現(xiàn)金控制屬于內(nèi)部管理制度的一部分，廣義的內(nèi)部控制是包括內(nèi)部管理制度的，在此專門將現(xiàn)金控制羅列出來，主要是強調(diào)這一環(huán)節(jié)在整個內(nèi)部控制中的獨特性和重要性。現(xiàn)金控制的主要原則在于：

　　1、現(xiàn)金余額的集中化。這種集中應通過“國庫專門賬戶”來實現(xiàn)。國庫專門賬戶是一種賬戶也可以說是一整套與所有政府支付交易相關(guān)的賬戶。主要有以下幾個特點：（1）每日的現(xiàn)金余額集中化；（2）財政部門負責開設(shè)賬戶；（3）收付事項應按相同的分類標準計入這些賬戶。

　　2、編制周密的現(xiàn)金計劃。在編制現(xiàn)金計劃時，要兼顧預算的權(quán)威性和考慮即將發(fā)生的支出所體現(xiàn)出來的靈活性。主要包括：（1）每年應按季度滾動編寫預算執(zhí)行計劃；（2）在每年預算執(zhí)行計劃內(nèi)，編寫每月現(xiàn)金和借款計劃；（3）月現(xiàn)金計劃執(zhí)行要每周總結(jié)。為編寫每月現(xiàn)金計劃，避免欠款和延遲支付的發(fā)生，必須對各項相關(guān)事項進行監(jiān)控。

　　3、借款政策需要提前制定，借款計劃應該公開。各級政府的借款必須規(guī)范而且應與總體財政目標一致。

　　4、借外債應該與預算或長期支出計劃相一致，并嚴格監(jiān)管。

　　（四）采購控制

　　政府作為購買者，其主要目標是能夠在競爭性的價格上獲得優(yōu)質(zhì)商品和服務。采購控制應有助于投標者的公平競爭，及獲得貨幣的最佳價值，將腐敗和特權(quán)風險降至最低。一些國家的政府購買功能是通過某個采購中心的采購任務體現(xiàn)出來的。理論上，集團購買可以獲得低價位，但由于存在采購中心對客戶的拖拉、官僚習氣、存貨過多、中間損失、偷盜以及對市場和技術(shù)變化反應不夠靈敏等問題，實際效果并不盡人意。為有效杜絕此類現(xiàn)象，筆者建議政府應成立監(jiān)督和幫助下級采購部門的中央公共采購辦公室，其職責主要是制定相關(guān)規(guī)章制度，確保采購部門雇用和學習 合格的員工，完善學習 體系和監(jiān)督政府采購。

　　除此之外，良好的采購控制應包括以下基本內(nèi)容：（1）采購的標準及相關(guān)制度應規(guī)定清楚，并公布于眾；（2）采購過程應接受公眾監(jiān)督，采購結(jié)果應公布于眾，競爭方的名稱、投標價格、中標者的價格也應該公開；（3）契約簽定和整個采購程序應接受立法機關(guān)和審計部門監(jiān)督；（4）應保存書面（計算機化）記錄，便于公眾查詢；（5）工作人員的公務職責和個人利益不應有牽涉；（6）應進行財務委派和恰當?shù)膷徫环蛛x及崗位輪換。

　　（五）內(nèi)部審計

　　內(nèi)部審計是隨一個組織為適應內(nèi)部經(jīng)濟監(jiān)督的加強和管理效率的提高的需要而逐漸發(fā)展起來的，它既是建立在組織內(nèi)部為組織最高負責人服務的獨立監(jiān)督行為，是內(nèi)部控制的重要組成部分，又是對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進行評價的一種設(shè)置，是對內(nèi)部控制的再控制。