臧日宏 教授
第一講 夯實基礎
財政到底是什么關系
一、明確職能，統籌兼顧
二、什么是財政？
想一想：有哪些社會財富的分配方式？
三、從整體中把握財政
政府財政收入來源
四、我們的財政怎么了
財政不斷改革中，至今沒有停止……
復式預算
部門預算
國庫集中支付制度
轉移支付制度
國債制度
稅收制度
五、財政改革新政的內容
六、政府為什么要進行投融資？
市場失靈
政府的職能
（一）提供公共產品的需要
（二）政府經營城市的需要
（三）城鎮化的需要
研究表明，城鎮化率每提升1個百分點，地方政府公共投資需求將增加5.9個百分點。
僅解決社會保障和公共服務，農民市民化成本至少人均10萬元。在未來20年，要將4億到5億進程農民完全市民化，至少需要支付40萬億到50萬億的成本。而“十二五”期間，按7%的經濟增長率計算，地方政府財政收入才約為70億元。缺口很大。
七、走對路——融資模式的選擇
八、搭對車——融資方式的選擇
第二講 政府債務的由來與認知
一、國債理論的演進
（一）大蕭條以前的正統國債理論－國債有害論
18世紀大衛·休謨的“國債亡國論”
國家發行國債必然會引起糧食和勞動價格的上升
支付國債利息要增加稅收，會增加勞動者的負擔
國債券大部分掌握在以食利為生的有閑人那里，鼓勵了寄生生活。
國債券如果為外國所持有，會使國家變為外國的附庸
國債理論的演進
亞當·斯密
國家之所以舉債是因為當權者奢侈而不知節儉。
國債助長了戰爭
國債所籌資金是用于非生產性支出，會導致國家的衰敗。
國債將產業資本專門用于非生產用途，減少了現存資本，妨礙了生產。
只有在戰爭繼續的情況下，才可以發行國債。
大衛·李嘉圖
國債是“空前的無比的災禍”，稅收優于國債。
國債理論的演進
（二）凱恩斯學派－國債新哲學論
第一，以國債支持財政赤字的實行，可以直接或間接地擴大社會總需求，從而消除經濟危機和解決失業問題。
第二，國債是經濟危機時期刺激經濟增長的必須條件，國債的利與弊應當從刺激經濟增長的角度去考察、去評價。
第三，國家的資產與負債可以相互抵消。雖然政府欠下了巨額債務，但同時也添置了資產。
第四，國債不僅不會造成下一代的負擔，而且為下一代增加可繼承的遺產。
第五，國債可以隨經濟的發展而不斷增長。
第六，國債可以作為政府調節和干預經濟的重要杠桿。
發行國債能否引起通貨膨脹？
向居民舉債
向企業舉債
向商業銀行舉債
向中央銀行舉債
1997年債務負擔率
美國 62.1%
日本 97.3%
德國 59.9%
英國 59.0%
法國 59.8%
泰國 20.9%
菲律賓 52.7%
韓國 16.0%
巴西 47.7%
墨西哥 28.0%
西方發達國家由金融危機→經濟衰退→債務危機
發達國家債務
美國國債總額已達14.083萬億美元的新高。逼近美國法定國債的上限14.294萬億美元，相當于美國人均負債4.53萬美元。
根據美國銀行美林的數據，雖然2010年12月份以來美國國債價格已大跌約2.4%，但全年的平均投資回報率依然在5.27%左右。2010年的美國商業票據和國債平均認購倍數約為2.5。
根據美國國家預算局的預測，到2015年美國國債和GDP的比例肯定會超過150%，甚至更高，會超過200%。這種情況其實我們可以講美國現在已經陷入了一個債務危機.
美國自己包含聯總會(FED)+各州政府+地方政府+美國退休基金+國內基金等,大約持有14萬億國債的68%, 約為9.7萬億美元.
歐債問題
二、我國國債的歷史回顧
1950年人民勝利折實公債
1954－1958年國家經濟建設公債
1959－1980年20年的國債空白期
原因是什么？
中國中央政府30年債務/GDP比率
第三講 我們做了什么
一、債務告急
2013年4月9日國際惠譽評級公司將中國主權信用等級從1999年下調一個等級，認為中國地方政府債務問題十分嚴重。
2013年6月27日，國家審計署報告指出：部分地區和行業債務風險凸顯，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率已超過100%，最高達189%。
這9大城市為：南京、成都、廣州、合肥、昆明、長沙、武漢、哈爾濱、西安。
2013年7月26日，國務院急電國家審計署暫停所有項目，立即開始審計地方政府債務。對地方債務緊急大摸底。
二、付諸行動——審計風暴
2012年11月至2013年2月，審計署對15個省、3個直轄市本級(以下統稱省本級)及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區(以下統稱省會城市本級)，共計36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行了審計。
此次審計共涉及的903個政府部門和機構、223個融資平臺公司、1249個經費補助事業單位、83個公用事業單位、273個其他單位、22 240個項目，共75 559筆債務。
將地方政府性債務劃分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務。
三、審計發現的主要問題
（一）部分地區債務規模增長較快，一些省會城市本級的債務風險凸顯。
36個地方政府本級中，有11個省本級和13個省會城市本級2012年債務規模比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務增長率超過20%。一些省會城市本級債務率和償債率指標偏高，2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。
有13個省會城市本級政府負有償還責任債務的償債率超過20%，最高的達60.15%；如加上政府負有擔保責任的債務，償債率最高的達67.69%。由于償債能力不足，一些省會城市本級只能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。
（二）部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務余額增長，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。
2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，占這些地區政府負有償還責任債務余額的54.64%，比2010年增長1183.97億元，占比提高3.61個百分點；而上述地區2012年土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國家規定提取的各項收入后的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區2012年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。
（三）部分地區高速公路債務規模增長較快，償債壓力較大。
有10個省本級2012年底高速公路債務余額比2010年有所增長，增長額2156.59億元，增長率為36.88%。在債務規模快速增長的同時，受經濟增速放緩、貨車流量下降、重大節日免收小型客車高速公路通行費等因素的影響，高速公路車輛通行費收入出現減收，一些地區高速公路債務償還壓力較大。2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務453.85億元，其中4個省本級高速公路債務的借新還舊率超過50%，3個省本級已出現逾期債務17.15億元。
（四）部分取消收費地區的政府還貸二級公路債務償還面臨較大壓力。
截至2012年底，在2011年底前已取消收費的15個省份中，12個省本級和9個省會城市本級負責償還的政府還貸二級公路債務余額1311.61億元，比2010年增加423.93億元，增長47.76%。2012年，有6個省本級和1個市本級通過舉借新債償還政府還貸二級公路債務170.69億元，借新還舊率為66.92%；3個市本級和1個省本級已出現逾期債務31.09億元。
（五）一些地方通過信托、融資租賃、BT和違規集資等方式變相融資現象突出。
隨著國家對地方政府性債務管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、BT(建設—移交)、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資的現象較為突出。
(六)融資平臺公司退出管理不到位，部分融資平臺公司資產質量較差、償債能力不強。
(七)債務制度不夠完善，債務資金管理使用不夠規范。
第四講 我們該怎么辦
一、國外地方政府債務監管經驗
國外地方政府主要從事前規則、事中監督、事后危機處理機制三個方面對地方政府債務進行監管的。
（一）事前規則
國外地方政府進行事前監管的事前規則主要包括“黃金法則”和信用評級。
“黃金法則”即只允許地方政府為資本性的項目舉債、禁止借債彌補經常性支出的赤字。在實際應用過程中，“黃金法則”通常通過平衡預算規則來實現。如：在美國，所有地方政府都要求平衡預算；在德國，地方政府僅可因投資目的而舉債；在西班牙，短期借貸只可用于現金流轉的需求，長期只可用于公共投資項目。
國外很多國家要求地方政府在進入市場融資前必須獲得信用評級。
除了“黃金法則”和信用評級，地方政府進行債務監管的事前規則還包括財政和債務信息的透明化以及禁止中央政府為地方政府的債務兜底。
（二）事中監督
國外地方政府主要是通過中期預算和建立地方債務風險預警體系來控制地方政府債務風險的。
經驗表明，地方政府債務危機在發生前總是有征兆的。因此建立一個地方債務預警體系有助于監督地方政府的財政運行狀況并預測可發生的債務危機。
建立地方債務風險體系，需要從以下幾方面著手：①建立科學的地方債務風險衡量方法；②建立地方債務風險預警指標體系；③以中期核算框架制度規范地方債務行為，控制風險。
（三）事后危機處理機制
地方政府債務危機主要通過兩個途徑來處理：司法程序和行政干預。司法程序主要依靠法院決定債務的清償和重組，行政干預主要由上級政府作為債務清償和重組的決策者。
國外學者Liu和Waibel（2008）把地方債務的事后危機處理機制歸納為三個部分：第一部分是定義地方債務危機處理的觸發機制，也就是明確在什么情況下開始實施事前規定的處理地方債務危機的一系列措施；第二部分是調整地方財政的措施，其核心是把地方政府的收入和支出匹配起來，把地方政府的舉債規模和它的還債能力匹配起來；第三部分是協調債務人和債權人的談判，包括進行必要的債務重組等。
另外，地方政府也可以通過購買債券保險的方式來應對債務危機。
二、認識債務風險的破壞性
90年代的俄羅斯債務危機
2008年的美國金融危機
三、規范投融資行為
明確投資目標
防范道德風險
四、加強預算管理
財權與事權的統一
分稅制下的轉移支付制度的完善
利用好部門預算
五、利用好金融市場
地方政府融資與貨幣市場
同業拆借、票據貼現和承兌市場、短期政府債券市場（短期融資券與中期票據）、證券回購市場
地方政府融資與資本市場
股票市場、債券市場、基金市場、信貸市場、產權市場、資產證券化市場
六、直接融資模式
私募股權融資和公募股權融資
債券融資
發行地方政府債券，列入省級預算
城投公司或公用事業公司通過證券化融資，如南京城建污水處理收費資產證券化融資
發行城投債券
七、間接融資模式
政策性銀行信貸融資
商業銀行信貸融資（目前禁止）
非銀行金融機構借入
租賃融資
信托融資
第五講 PPP模式與公共項目財政投資的轉型
一、PPP模式——一種傳統、兩項革命
所謂PPP（Public-Private-Partnership），是指政府和私人社會資本的合作關系。政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。
PPP模式以政府與私人部門間的特許權協議為基礎，公共部門通過特許權安排掌握項目主動權，并有效借助私人部門的專業能力，同時實現向私人資本的風險分散；私人部門對項目評估、決策、投融資、建設和運營全程參與，其獲益途徑可以來自于項目運營和特許權實施，也可以通過獲得與項目不相關的其它公共資源（例如：稅收優惠、沿線優先開發權、其他業務牌照等等）來實現。由此，PPP模式有效解決了財政直接投資在效率方面的固有頑疾，同時在公、私兩部門間建立緊密的利益聯系，規避私人部門道德風險。
一、PPP模式——一種傳統、兩項革命
傳統公共項目的資金來源限于公共財政，民間資本只能通過信貸、置換等資本運作的方式介入。導致效率低下，管理乏力，政府負擔過重。
PPP模式實現了公共項目操作兩個方面的革命：
（1）公共項目融資模式從傳統的信用融資向項目融資轉變。
（2）公共物品及服務的供給從傳統的政府購買向私人資本對公共財政領域合理參與轉變。
二、PPP模式推動公共項目財政投資業務轉型的意義
（一）PPP模式與政府事權、支出責任劃分
PPP模式下，財政投資事權以產權為基礎，并且通過產權安排來實現，而支出責任則是以項目公共目標為基礎，各級財政通過對項目的參與（包括多級財政共同參與）履行事權。如此，PPP模式真正做到了產權清晰，風險和收益相匹配，能夠有效調動地方與中央的兩個積極性。
二、PPP模式推動公共項目財政投資業務轉型的意義
（二）PPP模式與預算管理
（1）PPP模式可以成為財政投資預算權責發生制計量的基礎。
（2）PPP模式可以成為財政投資預算跨年度試算平衡的基礎。
（3）PPP模式對實施財政余額管理是一種有益推動。
二、PPP模式推動公共項目財政投資業務轉型的意義
（三）PPP模式與政府負債模式及宏觀調控
從債務關系來看，政府負債轉向間接的有限負債。通過設立具有獨立法人資格的SPV，PPP使政府債務義務多了一道屏障；通過政府對項目的有限擔保，PPP模式保證了政府債務存量更多地表現為有限（或有）負債；
另一方面，從債務融資來看，政府負債轉向直接公共融資。
二、PPP模式推動公共項目財政投資業務轉型的意義
（四） PPP模式應用于公共項目領域，有利增進公共福利。
其一，相對于政府而言，市場在公共項目實施過程中更接近和了解，并能有效實現居民公共需要。
其二，PPP模式下，公共項目在投資引入、運行管理和成本收益方面，都面臨來自市場的競爭，公共項目的決策與經營效率都將大幅提升，這是公共福利增進的重要途徑。
三、PPP模型圖
四、什么類型的項目適合做PPP
五、PPP項目涉及的主要問題
六、PPP操作流程
細節1---篩選與交易機構設計
細節2——合作機構的選擇
細節3——項目公司組建
必須掌握的技巧
學會參股
學會控股
（一）辨機理，會參股，不以金錢論英雄
某甲個人擁有一個企業，經營狀況良好，現有乙和丙二人要求入股，共同組成一個新公司，注冊資本為1000萬元。經多次協商，甲實際出資500萬元，乙實際出資400萬元，丙實際出資350萬元，從而獲得的在新公司中甲、乙和丙的股權比例分別為50％、30％和20％。
請確認注冊資本和實收資本的數額。
股權分析
資本運營啟示錄——參股謀略
不以金錢論英雄
關注價值！
（二）巧計謀，善控股，不以股權論英雄
資本運營啟示錄——學會控股
以小博大
不以股權論城池
不求所有，但求擁有
細節4——項目合同設計
細節五——融資安排
七、PPP的若干模式
BOT（建設-經營-移交）
BOO（建設-擁有-經營）
BOOT（建設-擁有-經營-移交）
TOT（移交-經營-移交）
BT（建設-轉讓）
1.經營性項目。
對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。
2.準經營性項目。
對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。
3.非經營性項目。
對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。
八、北京地鐵4號線案例
北京地鐵4號線是我國城市軌道交通領域的首個PPP項目，該項目由北京市基礎設施投資有限公司（簡稱“京投公司”）具體實施。2011年，北京金準咨詢有限責任公司和天津理工大學按國家發改委和北京市發改委要求，組成課題組對項目實施效果進行了專題評價研究。評價認為，北京地鐵4號線項目順應國家投資體制改革方向，在我國城市軌道交通領域首次探索和實施市場化PPP融資模式，有效緩解了當時北京市政府投資壓力，實現了北京市軌道交通行業投資和運營主體多元化突破，形成同業激勵的格局，促進了技術進步和管理水平、服務水平提升。從實際情況分析，4號線應用PPP模式進行投資建設已取得階段性成功，項目實施效果良好。
北京地鐵4號線的PPP模式
4號線PPP項目合同結構圖
北京地鐵4號線PPP項目招商組織架構
票價補償和返還機制
4號線的監管體系
九、PPP模式應用的現實挑戰
（一）風險分擔和利益分配
主要涉及政府擔保、調價機制和特許期調整這三個決策問題。第一，對于如何確定項目中財政投資和擔保最優規模及比例，如何實現連續投入的動態管理，以及通過合理風險轉移加強激勵和促進保險投入。第二，公共產品或服務的定價問題尤為復雜。第三，項目中的財政資金和特許權等公共資源，形成繁雜的有形、無形資產，甚至是商譽資產，其評估和定價具有相當難度，合理確定特許權配置和特許期調整是關鍵所在。
（二）監管與市場自律的銜接
PPP模式面臨一些特殊問題，例如公共利益和市場機制協調，價格管制與公平競爭兼容，項目退出市場以及主體退出項目時的平穩性等等，總體來看，無非是監管與市場自律的銜接問題，包括價格監管、服務質量監管、退出監管和項目后評價監管等在內的全方位立體監督管理。
（三）公共利益與有限政府建設
有限政府如何通過市場化的PPP模式項目運作實現公共產品和服務的有效提供。
